Jahresbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle 2006

1Prüfungsschwerpunkte

1.1Das Neue Rechnungsmodell

Das Berichtsjahr war ein entscheidendes Jahr für die erfolgreiche Einführung des Neuen Rechnungsmodelles (NRM) des Bundes. Entsprechend stark engagierte sich die EFK mit Prüfungen im Sinne einer begleitenden Aufsicht. So war sie auch in Absprache mit der Eidg. Finanzverwaltung in die Qualitätssicherung beim neuen Handbuch für die Haushalt- und Rechnungsführung eingebunden.

Die Einführung von NRM stellt die Bundesverwaltung vor grosse Herausforderungen. Neben der Einführung der Grundsätze der kaufmännischen Buchführung und der Übernahme der internationalen Rechnungslegungsstandards IPSAS werden mit NRM die Finanzprozesse standardisiert, die Kosten-Leistungs-Rechnung eingeführt und die SAP-Architektur vollständig erneuert. In verschiedenen Departementen ist der Übergang zum NRM zudem mit organisatorischen Änderungen wie der Schaffung von zentralen Finanzdiensten verbunden. Jede dieser Neuerungen setzt einen Migrationsprozess mit entsprechenden Konzepten sowie mit Tests und Validierungen voraus. NRM bietet echte Chancen zur Verbesserung der Haushaltsteuerung, beinhaltet jedoch auch erhebliche Risiken. Die EFK hat NRM von Beginn weg unterstützt. So prüfte sie regelmässig als heikel beurteilte Projektphasen und engagierte sich mit beratender Stimme im Rahmen der Projektorganisation.

m Frühjahr 2006 prüfte die EFK in sechs Ämtern die Tests über die neue Buchführung. Aus diesem Testlauf konnten die erforderlichen Lehren im Hinblick auf die allgemeinen Tests im Oktober 2006 gezogen werden, die auf sämtliche Ämter ausgedehnt wurden. Aufgrund der Prüfergebnisse wurde eine Hotline eingerichtet und die Amtsleitungen wurden für die Wichtigkeit der allgemeinen Tests sensibilisiert. Die EFK hat zudem der Eidg. Finanzverwaltung empfohlen, ein besonderes Augenmerk auf die Errichtung von Internen Kontrollsystemen in den Ämtern zu legen. Zentral ist namentlich die Anpassung der Zugriffsrechte an die neuen SAP-Standardfunktionen der NRM-Prozesse. Die NRM-Projektleitung priorisierte jedoch die Funktionalität des neuen Systems und entschied sich in voller Kenntnis der Risiken, im ersten Halbjahr 2007 weite Zugriffsrechte zu gewähren. Auf diese Weise hofft sie Blockaden zu verhindern, die durch zu eng definierte Zugriffsrechte die Arbeitsvorgänge behindern könnten. Die Arbeitsplanung sieht eine zeitlich gestaffelte Einschränkung der Zugriffsrechte vor, da alle Bundesämter diese Arbeiten per Ende Juni 2007 abgeschlossen haben müssen.

Im Sommer 2006 führte die EFK in allen Bundesämtern eine Umfrage vor Ort durch, um Probleme frühzeitig zu erkennen und die Ämter an ihre Verantwortung und die Aufgaben zu mahnen, die sie mit der NRM-Migration erfüllen müssen. Aufgrund der Umfrageergebnisse und 15 Nachprüfungen wurden mehrere Massnahmen angeregt wie beispielsweise der sofortige Erlass der Weisungen der Eidg. Finanzverwaltung über das Interne Kontrollsystem und die Definition des Qualifikationsprofils des Finanzchefs eines Bundesamtes, um die Rekrutierung von qualifiziertem Personal zu erleichtern. Zudem soll der Wissenstransfer zwischen den externen Beratern und der Bundesverwaltung gefördert und wichtige, amtsspezifische Fragen umgehend geklärt werden. Eines der grössten Risiken von NRM in den nächsten Monaten — S. 8 —wird der Mangel an qualifiziertem Personal und die Konzentration der Verantwortung auf einige Schlüsselpersonen sein.

Die EFK analysiert die in der Eröffnungsbilanz 2007 vorgesehenen Schätzungen. Die Bilanz mit den einmaligen Anpassungen wird im Jahre 2007 Gegenstand eines ausführlichen Berichts der EFK sein. Einer speziellen Prüfung wurde der Prozess der Immobilienschätzungen unterzogen, der Ende 2006 noch nicht abgeschlossen war. Auf Ersuchen des Bundesamtes für Bauten und Logistik hat die EFK eines der Programme untersucht, das automatische Buchungseinträge generieren wird, um in den Buchhaltungen der Ämter die Buchführung und die Zahlungen in Einklang zu bringen. Schliesslich forderte die EFK, dass die in Finanzhaushaltgesetz und -verordnung verankerten Grundsätze im Rahmen von Weisungen möglichst rasch zu konkretisieren sind. Für die Validierung des NRM-Handbuches im Intranet der Bundesverwaltung wurde durch die EFK ein entsprechender Prozess eingerichtet.

Beim Bundesamt für Bauten und Logistik prüfte die EFK das Projekt ProReMo und das Finanz- und Personalwesen. Die Prüfung des Projektes ProReMo (Prozesse Bau und neues Rechnungs Modell Bund) konzentrierte sich auf die Datenmigration der alten Bauapplikationen auf die neu eingeführten SAP-Module für die Verwaltung von Immobilien. ProReMo wurde vorbildlich gemäss den Vorgaben von Hermes abgewickelt. Die Projektorganisation und die Projektführung sind sachgerecht organisiert und haben gute Voraussetzungen für eine erfolgreiche Projektrealisierung geschaffen. Die Projektplanung ist musterhaft definiert und wird systematisch umgesetzt und gelebt. Methoden und Support liefern zusammen mit dem Qualitätsverantwortlichen eine über die einzelnen Fachbereiche übergeordnete Fortschrittskontrolle und Qualitätsprüfung für die abzuliefernden Unterlagen. Die Dokumente sind systematisch abgelegt und allen Projekteilnehmenden zugänglich. Die Projektsteuerung erfolgt mit periodischen Statusberichten mit Risikoeinschätzungen des Projektleiters und Vorschlägen an den Projektausschuss für die phasenweise Abnahme der Ergebnisse und das weitere Vorgehen. Die vom Bundesamt für Informatik und Telekommunikation im nächsten Jahr budgetierten Betriebskosten der alten und neuen Applikationen belaufen sich auf 22 Millionen Franken.

Die EFK ist im Lenkungsausschuss, in der Steuergruppe und im Projekt Bilanzdatenmigration mit beratender Stimme vertreten. Dank dieser Einsitznahme konnte die EFK verschiede Entscheide beeinflussen. So wurde die im Finanzhaushaltsgesetz vorgesehene Rechnungskonsolidierung von Bund und Betrieben von der Einführung des NRM abgekoppelt. Das anfängliche Konzept einer zweistufigen Einführung mit einem einjährigen Parallelbetrieb von zwei Buchhaltungen wurde zu Gunsten eines einheitlichen Übergangs auf anfangs 2007 fallengelassen. Damit konnten Komplexität und Kosten wesentlich gesenkt werden. Das Projekt NRM wird zudem nicht bereits wie ursprünglich geplant im Frühjahr 2007 abgeschlossen, sondern erst im Mai 2008, nach Abschluss der Prüfung der Staatsrechnung 2007 durch die EFK. Sie hat auch ein standardisiertes Modell zur Dokumentation des Rechnungsabschlusses in den Ämtern erarbeitet. Damit sollen die Finanzverantwortlichen in die Lage versetzt werden, den Anforderungen der Prüferinnen und Prüfer zu entsprechen. Um ferner die Empfehlung aus den Beschaffungsprüfungen zu unterstützen, soll im SAP-System eine einheitliche Lieferantennummer eingeführt werden, um bei Verhandlungen — S. 9 —mit den Anbietern den notwendigen Überblick sicherzustellen. Schliesslich hat die EFK empfohlen, in gewissen Finanzprozessen auf Belege zu verzichten und diese durch elektronische Validierungen zu ersetzen.

1.2Informatikprüfungen

Das Finanzkontrollgesetz und die einschlägigen Informatikverordnungen übertragen der EFK wichtige Aufgaben als Revisionsorgan der Bundesinformatik. Dem zunehmenden Gewicht der Informatik für eine reibungslose und effiziente Aufgabenerfüllung entsprechend, prüfte sie in verschiedenen Prüfungen die Funktionalität, die Sicherheit und das Projektmanagement.

Der Bundesrat hatte 1999 mit NOVE-IT das Informatikstrategieorgan Bund (ISB) geschaffen und die Rolle des «Chief Information Officer» nicht an eine Person, sondern an das ISB delegiert. Die Gremien und die Verantwortlichkeiten für die Führung und Steuerung der Informatik auf Stufe Bund wurden in der Bundesinformatikverordnung vom 26. September 2003 festgelegt. Artikel 14 listet die Aufgaben des ISB auf. Die strategische Steuerung der Informatik geschieht über den Informatikrat Bund, an dessen Sitzungen das ISB als Stabsorgan ohne Stimmrecht teilnimmt. Das ISB ist dem Generalsekretariat des EFD unterstellt. Es schafft mit der Erarbeitung von Architekturen und Standards die Voraussetzungen für die Informations- und Kommunikationstechnologie im Bund, welche für das eGovernment mit Kantonen, Gemeinden, Unternehmen und Privaten gleichermassen gültig sind. Leider werden diese Vorgaben an der Basis oft schlecht oder gar nicht umgesetzt. Damit gehen viele Synergiepotenziale verloren. Die EFK stellte Schwächen und Unklarheiten bei der Zuständigkeit und der Kontrolle der praktischen Durchsetzung der Prozesse und Standards fest. Sie hat deshalb dem ISB empfohlen, die Kompetenzen voll auszuschöpfen und wenn nötig an den Departementschef zu gelangen. Das ISB sieht keine Durchsetzungsmöglichkeiten und will dem Bundesrat nur Verletzungen zentraler Grundsätze unterbreiten, was für die EFK unbefriedigend ist. Obwohl das ISB in verschiedenen Arbeitsgruppen und Gremien sowie in den Bereichen finanzielle Führung auf Stufe Bund, Informatikprozesse, Standards und Architekturen für Beschaffungen, eGovernment und Informatiksicherheit gute Arbeit leistet, hat es in der Bundesverwaltung ein schlechtes Image. Das ISB erfüllt heute viele Aufgaben, die oft nur in einem kleinen Kreis sichtbar werden. Es wird seine Leistungen bei den Leistungsbezügern besser bekannt machen, befürchtet aber, dass ein aktiverer Kontrollauftrag dem Image noch mehr schaden könnte. Die Prüfung der EFK zeigte auch, dass die Rahmenbedingungen und Vorgaben für die Durchsetzung von Prozessen und Standards verbessert werden müssen, damit das ISB den vielen Erwartungen besser entsprechen kann. Das ISB stösst in seiner täglichen Arbeit auf Schwierigkeiten, die sowohl mit der föderalistischen Struktur der Bundesverwaltung als auch mit der tendenziell zu konsensbereiten Einstellung der steuernden und führenden Gremien und Linien in der Bundesverwaltung in Zusammenhang stehen. Die EFK wird die Umsetzung der Motion der eidg. Räte über die Festlegung und Durchsetzung von Normen und Standards im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien mit weiteren Prüfungen begleiten.

Die EFK überprüfte zudem die Prozesse und

Verfahren der Informatiksicherheit beim ISB,

den Informatiksicherheitsbeauftragten (ISBD) — S. 10 —aller Departemente, der Bundeskanzlei und den Parlamentsdiensten. Die Schwerpunkte der Prüfung waren die Aufgaben, Organisation und Aktivitäten des ISB, die Umsetzung des Bundesratsbeschlusses vom 28. September 2001 über die Informatiksicherheit, die departementalen Informatiksicherheitsorganisationen und die Sicherheitsberichte der Jahre 2001 bis 2004. Mit der Inkraftsetzung der neuen Bundesinformatikverordnung und den Weisungen über die Informatiksicherheit sowie der Einbindung von Sicherheitsaspekten in verschiedene NOVE-IT-Prozesse ist die Informatiksicherheit in allen Bereichen breit abgestützt worden. Zusätzlich wurde das Risikomanagement wesentlich vereinfacht, was bei den Informatiksicherheitsbeauftragten zu einer besseren Akzeptanz geführt hat. Insgesamt konnte die EFK feststellen, dass sich der Sicherheitsprozess seit der letzten Überprüfung im Jahre 2000 erheblich verbessert hat. Mängel bestehen dagegen nach wie vor bei der Umsetzung. Die Vorgabe des Bundesrates vom September 2001, wonach in jedem Departement ein Beauftragter zu mindestens 80 Prozent einzusetzen ist, wurde immer noch nicht überall erfüllt. Die festgestellte Situation führt zu einer eingeschränkten Aufgabenerfüllung durch die betroffenen Informatiksicherheitsbeauftragten, die sich auf die Verwaltungseinheiten und die Sicherheitsprozesse auswirkt. Daher müssen nicht nur die Sicherheitsrapporte der Jahre 2001 bis 2004 als zu positiv beurteilt werden, sondern es besteht auch Verbesserungspotenzial bei der systematischen Umsetzung von Sicherheit und deren regelmässiger Überprüfung. Erfreulicherweise haben dies einige Sicherheitsbeauftragte selber erkannt und sind entsprechend aktiv. Der Sicherheitsbericht 2006 wird über die beschlossenen Massnahmen und realisierten Verbesserungen berichten.

Im Planungsstab der Armee überprüfte die EFK die «SAP-Business Warehouse» Lösung zur Abbildung der Staatsrechnung der Dienststelle «Verteidigung» und die systemtechnische Sicherheit der dafür notwendigen SAP-Quellsysteme. Sie konnte feststellen, dass die Staatsrechnung korrekt und vollständig abgebildet wurde. Die EFK untersuchte ausgewählte SAP-Quellsysteme und musste Schwächen feststellten Mit der Einführung von NRM und der schrittweisen Bereinigung der SAP-Systemlandschaft entsteht ein Systemverbund, der mit Risiken verbunden ist. Die EFK erwartet, dass ein umfassendes Sicherheitskonzept realisiert und ein Internes Kontrollsystem aufgebaut wird. Gemäss Stellungnahme des Planungsstabes der Armee wird per 1. Januar 2007 ein SAP-Sicherheitshandbuch auf die neuen Systeme im VBS angepasst und das Interne Kontrollsystem soll stufenweise auf anfangs 2007 und 2008 erarbeitet werden.

Beim Stab des Chefs der Armee prüfte die

EFK die Dienststelle Informations- und Objektsicherheit. Die Prüfung ergab bei den geprüften Prozessen gute Ergebnisse. Der Zugriff auf die Datenbanken für die Personensicherheitsüberprüfung ist zu zeitaufwendig. Im Bereich Sicherheitscontrolling und Sicherheitsinspektorat können aufgrund der knappen personellen Ressourcen die notwendigen Inspektionen bei den Firmen, der Verwaltung und der Armee nur priorisiert, in zeitlich längeren Abständen durchgeführt werden. Die Sanktionierungen konnten nicht konsequent vollzogen werden, weshalb ein grosser Teil der Widerhandlungen verjähren. Die EFK hat empfohlen sicherzu-stellen, dass die gesetzlichen Sanktionierungsregelungen nicht unterlaufen werden. Die Stelle eines Juristen konnte in der Zwischenzeit wieder besetzt werden.

Die EFK analysierte den Budgetprozess der

Informatikinvestitionen für den Voranschlag

2006 beim Generalsekretariat und bei ausgewählten Ämtern des EFD. Das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation als Leistungserbringer sieht sich mit einem erheblichen, ungelösten Problem auf dem Gebiet der Erneuerungsinves-titionen konfrontiert. Das EFD sollte die Situation klären und die Risiken im Zusammenhang mit einem künftigen freien Marktzutritt der Leistungsbezüger evaluieren. Das Generalsekretariat hat sich mit den Empfehlungen der EFK einverstanden erklärt und die notwendigen Massnahmen geplant oder bereits eingeleitet.

Die EFK führte bei der Bundestresorerie der Eidg. Finanzverwaltung eine Informatikrevision der Anwendung «Panorama Back Office» für die Mittelbeschaffung am Geld- und Kapitalmarkt durch. Die Prüfung ergab gute Ergebnisse. Die EFK musste aber feststellen, dass der im Herbst 2006 durchgeführte Katastrophenvorsorgetest nicht die gewünschten Ergebnisse gebracht hat. Die Dokumente «Notfallplanung» und «Testszenarien» müssen noch erstellt werden. Ein weiterer Test unter möglichst echten Bedingungen sollte erst durchgeführt werden, wenn diese Dokumente vorhanden sind.

Die EFK prüfte bei der Eidg. Finanzverwal-

tung und im Bundesamt für Informatik und

Telekommunikation die Ordnungsmässigkeit, die Entwicklung, den Betrieb und die Nachhaltigkeit der Informatikanwendungen für die Zentralbuchhaltung und den Zahlungsverkehr. Das heutige System läuft seit 2004, wird durch das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation betrieben und von der Firma WILKEN kontinuierlich weiter-entwickelt. Die Abhängigkeit von dieser Firma ist gross. Mit dem neuen Rechnungsmodell werden nur noch die Zahlungen über WILKEN abgewickelt. Die Verfügbarkeit des Systems WILKEN ist hoch, gab es doch in den letzten Jahren keine grösseren Betriebsunterbrüche oder Störungen. Die Integrität und die Güte der Daten werden durch das Interne Kontrollsystem und die Kontrollmöglichkeiten der Ämter sichergestellt. Trotz dieser guten Gesamtbeurteilung stellte die EFK ein nicht unerhebliches Risiko für den Bund fest. Die meisten Risiken sieht die EFK im Projektmanagement und in der Projektabwicklung für die weitere Software-Entwicklung und die damit verbundene Zusammenarbeit mit WILKEN und dem Bundesamt für Informatik und Telekommunikation.

Die EFK prüfte bei der Eidg. Steuerverwal-

tung das Projekt INSIEME (gemeinsame

IT-Systeme der Eidg. Steuerverwaltung). Die wichtigsten Voraussetzungen für die erfolgreiche Realisierung wurden geschaffen, liegen im Zeitplan oder stehen kurz vor der Fertigstellung. Die EFK identifizierte Risiken beim Internen Kontrollsystem, dem Qualitätsmanagement und der IT-Sicherheit. Sie hat unter anderem empfohlen, den Generalunternehmer und den Leistungserbringer in die Projektorganisation auf allen Stufen eng einzubinden. Das Interne Kontrollsystem soll den sich ändernden Anforderungen während der Migration angepasst, und die Test-daten aus der Produktion sollen aus Datenschutzgründen anonymisiert werden.

1.3 Die Neuen Eisenbahn-

Alpentransversalen NEAT

Seit über zehn Jahren nimmt die EFK beim Alp-Transit eine begleitende Finanzaufsicht wahr. Sie bewirkte Verfahrensänderungen, wodurch massgeblich Kosten eingespart werden konnten, begleitete das Bundesamt für Verkehr bei der Ausgestaltung der Controllingweisung sowie bei der Erstellung des Teuerungsindexes und wirkte beratend bei der Konzeption und Umsetzung der Aufsicht mit. Die Prüfungen der EFK und des Bundesamts für Verkehr, der aktienrechtlichen Revisionsgesellschaften sowie der internen Aufsichtsorgane der Ersteller werden koordiniert. Auf Initiative der EFK wurde diese Koordinations- und Informationsplattform für alle Prüfinstanzen geschaffen. Dadurch konnten die Effizienz der Aufsicht verbessert, Doppelspurigkeiten vermieden, die «Unité de Doctrine» gefördert und Prüflücken bei hohen Risiken eliminiert werden. Umfassende Informatikprüfungen und systematische Risikoanalysen durch die einzelnen Kontrollorgane wurden durch die EFK initiiert. Die Prüfungen werden von der EFK ausgewertet und geben Hinweise für die eigene Risikoanalyse und dienen der Qualitätssicherung, weil die gewonnenen Resultate hinterfragt und Unklarheiten mit den Verfassern ausgeräumt werden. Mit der Auswertung der Standberichte des Bundesamtes für Verkehr ist die EFK in der Lage, der parlamentarischen NEAT-Aufsichtsdelegation Hinweise zu wichtigen Inhalten und Entwicklungen abzugeben.

Die EFK führt beim AlpTransit jährlich zwei bis drei Prüfungen auf den beiden Achsen Gotthard und Lötschberg sowie beim Bundesamt für Verkehr durch. In der ersten Phase lag der Schwerpunkt der Prüfungen bei den Dienstleistungsaufträgen, da diese in den Anfangsjahren noch zu wenig konsequent auf den Wettbewerb ausgerichtet wurden und die Transparenz vereinzelt eingeschränkt war. Die geprüften Vergaben bei grossen Baulosen von über 100 Millionen Franken zeigten, dass das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen eingehalten wurde und die Werkverträge korrekt bewirtschaftet werden. Zahlreiche Empfehlungen betrafen die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit in der Geschäftsabwicklung. Die Umsetzung dieser Empfehlungen erhöhte die Rechtssicherheit und die Risiken konnten entsprechend reduziert werden. Die EFK regte auch an, die finanziellen Folgen bei unterschiedlicher Auslegung der Normen im Tunnelbau zu erheben und die Ergebnisse für andere Projekte verfügbar zu machen. Schliesslich drängte sie auf eine rechtzeitige Inangriffnahme der Werkabnahmen und der Inbetriebnahme. Sie verlangte zudem, den Kostenteiler für Infrastrukturbauten, die nicht dem AlpTransit dienen,

festzulegen.

Die EFK prüfte im Berichtsjahr bei der Alp Transit Gotthard AG das Vergabewesen und das Projektmanagement im Bereich der Dienstleistungen. Als Stichprobe wurde die Steuerung — S. 13 —der Planerleistungen für die offene Strecke im Kanton Uri gewählt. Zurzeit fehlt für die Schächenquerung nach wie vor eine rechtskräftige Baubewilligung. Die Mehrkosten der Planung betragen bis heute 18 Millionen Franken (Preisbasis 1998, ohne MWSt). Diese sind das Ergebnis der geforderten Mehrfachplanungen und widerspiegeln die Unentschlossenheit der Entscheidungsträger.

Die AlpTransit Gotthard AG hat mit freihändigen Vergaben jeweils den bisherigen Auftragnehmer berücksichtigt und im Auftrag der Bundebehörden den Kanton Uri in die Projektierung miteinbezogen. Unter Berücksichtigung der komplexen Situation im Reusstal mit allen Projektstadien auf kleinstem Raum ist die EFK zum Schluss gekommen, dass die Beibehaltung des Projekt ingenieurs sowohl für die Mehrfach- und Parallelplanungen als auch für die Ausführungsphase die angemessene Lösung darstellt. Die EFK konnte feststellen, dass die AlpTransit Gotthard AG und der Projektingenieur kostenbewusst handeln. Jedoch sind nicht alle geplanten Investitionen durch das NEAT-Projekt bedingt. Die EFK hat deshalb empfohlen, dass die Investitionskosten getrennt und Verträge ausgearbeitet werden, welche das spätere Eigentum der nicht dem Bahnbetrieb dienenden Anlagen regeln.

Bei der BLS AlpTransit AG prüfte die EFK vor Ort das Projektmanagement und die Führung der mit der Bahntechnik beauftragten Unternehmen. Gleichzeitig wurde die Umsetzung der Empfehlungen aus dem Jahr 2005 beurteilt. Insgesamt ergab sich ein gutes Prüfresultat. Die EFK wird die noch offenen Fragen, insbesondere die Abgrenzung der Bahnstromversorgung und deren Finanzierung, mit dem Bundesamt für Verkehr thematisieren. Klärungsbedürftig ist zudem die Frage eines Kostenteilers für Projektelemente mit Nutzen für den gesamten schweizerischen Eisenbahnbetrieb.

Die NEAT-Aufsichtsdelegation beauftragte die EFK zu prüfen, ob die kumulierten Aufwendungen des Fonds für Eisenbahngrossprojekte mit den bewilligten Verpflichtungskrediten übereinstimmen. In der Abstimmungsvorlage vom 29. November 1998 bewilligte das Volk ein Investitionsvolumen von 30,5 Milliarden Franken für die vier Eisenbahngrossprojekte. Das Parlament hat in der Folge Kredite für die NEAT, BAHN 2000 1. Etappe, den Hochgeschwindigkeitsanschluss und für den Lärmschutz gesprochen. Das Investitionsvolumen basiert auf dem Preisstand 1995, das heisst ohne Teuerung, die Mehrwertsteuer und die Bauzinsen. Mit Verpflichtungskrediterweiterungen, welche in der Kompetenz des Bundesrates liegen, wird diesen exogenen Faktoren Rechnung getragen. Aufgrund ihrer Prüfungen hat die EFK keine Anhaltspunkte, dass die Kontrolle der Verpflichtungskredite durch das Bundesamt für Verkehr mangelhaft ist. Die Entnahmen für die Finanzierung der Grossprojekte werden durch die Einlagen (zweckgebundene Steuereinnahmen) und den Vorschuss des Bundes finanziert. Lediglich die Entnahmen und die Verzinsung des Vorschusses werden durch die Verpflichtungskredite gesteuert. Der Verzicht auf die verzinslichen Darlehen, die Wertberichtigungen und die Aktivierung der Darlehen sind rein buchmässige Operationen, die aus Transparenzgründen in der Erfolgsrechnung des Fonds aufgeführt werden und sich gegenseitig kompensieren. Folgerichtig werden die Bahndarlehen in der Fondsbilanz aktiviert und gleichzeitig gemäss den Grundsätzen des Finanzhaushaltgesetzes wertberichtigt, da sie zinslos sind. Die Wertberichtigungen und der Forderungsverzicht belasten die Verpflichtungskredite nicht.

Durch die verschiedenen Prüfaktivitäten verfügt die EFK über einen guten Überblick über die Grossprojekte des AlpTransits. Dieser ist das am dichtesten kontrollierte Grossprojekt der Schweiz mit einem ausgebauten Controlling- und Reportingsystem. Diese angemesse Kontrolle kostete im Jahr 2005 rund eine Million Franken. In diesen Zahlen nicht enthalten sind die Kontrollen der Linie und der NEAT-Aufsichtsdelegation. Die Kosten verteilen sich auf das Bundesamt für Verkehr (48%), die EFK (19%), die Interne Revision der Ersteller (25%) sowie die aktienrechtliche Revisionsstelle der Ersteller (8%).

1.4Die Prüfung der SRG SSR

Im April 2005 beauftragte das Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die EFK, bis März 2006 eine Gesamtschau über die Finanzlage und Wirt-

schaftlichkeit der SRG SSR zu erstellen. Bei

ihrer Analyse stützte sich die EFK insbesondere auf zwei Quellen. Erstens sichtete sie die Daten und Dokumente über die Finanzlage sowie die Verfahren der SRG SSR. Zweitens führte sie Interviews mit Verantwortlichen der SRG SSR und weiteren Fachleuten. Zusätzlich wurden drei externe Mandate vergeben.

Die Erkenntnisse der EFK konzentrieren sich auftragsgemäss auf das Potential zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit. Die EFK musste feststellen, dass aus den dezentralen Strukturen der SRG SSR ein Wirtschaftlichkeitsdefizit resultiert. Die Entscheidlogik von SRG SSR ist darauf ausgerichtet, möglichst viel dezentral zu entscheiden. Dies ist zwangsläufig mit einer Vernachlässigung von Synergien verbunden. Zweitens genügen die komplexen Strukturen den Anforderungen von Corporate Governance nicht durchwegs. Im Zusammenspiel von Trägerschaft, Gesamtunternehmen, Unternehmenseinheiten und Beteiligungen kommt es teilweise zu Vermischungen von Vollzugs- und Aufsichtsfunktionen. Bei der Personal- und Kaderpolitik stellen sich in Einzelbereichen Fragen der Marktgerechtigkeit. Gesamthaft sind die Lohn- und Arbeitsbedingungen von SRG SSR unter dem Wirtschaftlichkeitsaspekt adäquat. In Einzelbereichen ist Anpassungsbedarf vertieft abzuklären. Die Finanzaufsicht ist wenig wirksam und das Gebührenverfahren ist unbefriedigend geregelt. Mit den heute angewendeten Verfahren kann die Finanzaufsicht eine wirtschaftliche Gebührenverwendung nicht genügend überprüfen. Die Gebührenfestsetzung trägt der vergangenen und zukünftigen Leistungsentwicklung von SRG SSR nicht genügend Rechnung. Im Übrigen konnte die EFK feststellen, dass die SRG SSR mit ihren Mitteln unter Berücksichtigung der gegebenen Strukturen sorgfältig und zielgerichtet umgeht. Die Führungsinstrumente und -prozesse sind mit einigen Ausnahmen auf einem mit der Privatwirtschaft zu vergleichenden Stand.

Die EFK hat verschiedene Empfehlungen zuhanden der SRG SSR und des UVEK formuliert. Die wichtigsten Stossrichtungen sind die Zentralisierung der Entscheidungen im technisch-administrativen Bereich. Je nach Fragestellung sind dabei direkte zentrale Direktiven, zentrale Vorgaben von Rahmenbedingungen oder eine zentrale Steuerung vorzusehen. Prioritär ist das Projekt der harmonisierten Kosten-Leistungs-Rechnung. Zweitens ist eine Bestandesaufnahme von möglichen Interessenkonflikten bei Doppelfunktionen vorzunehmen. Einzelne Doppelfunktionen sind zu entflechten. Beim Kader soll der variable Lohnanteil zulasten des — S. 15 —fixen Lohnanteils auf die Grössenordnung von bundesnahen Betrieben erhöht werden. In weiteren Bereichen der Kader- und Personalpolitik sind offene Fragen zur Marktgerechtigkeit der Verhältnisse bei SRG SSR vertieft abzuklären. Die SRG SSR soll zudem alle vier Jahre vertieft Rechenschaft über die vergangene und zukünftige Entwicklung ihrer Leistungen ablegen. Das Verfahren zur Gebührenanpassung ist auf diesen Rechenschaftsbericht abzustimmen. Im Rahmen der Finanzaufsicht soll das UVEK die Möglichkeit von Wirtschaftlichkeitsprüfungen vermehrt nutzen.

Dem UVEK obliegt die Finanzaufsicht über die SRG SSR. Es hat den Bericht und die Empfehlungen der EFK an die SRG SSR weitergeleitet. Es wird die Empfehlungen der EFK und die Stellungnahme von SRG SSR im Detail analysieren, die notwendigen Massnahmen festlegen und in Zusammenarbeit mit SRG SSR die Umsetzung planen. Der umfassende Bericht ist auf www.efk.admin.ch abrufbar.

1.5Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen

Eine Kernaufgabe der EFK sind Beschaffungsprüfungen. Die EFK beaufsichtigt im Rahmen von Querschnitts- und Einzelprüfungen regelmässig den Beschaffungsprozess in der Bundesverwaltung.

Die EFK prüfte im Bundesamt für Sozialversicherungen, Generalsekretariat UVEK, Bundesamt für Gesundheit, Bundesamt für Statistik und Generalsekretariat VBS im Rahmen einer Querschnittsprüfung, ob der Beschaffungspro-

zess den wirtschaftlichen Einsatz externer

Dienstleister sicherstellt. Das Auftragsvolumen der ausgewählten Verträge betrug rund 150 Millionen Franken. Die Prüfung wurde mit den Abklärungen der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates abgestimmt. Die EFK verzichtete deshalb auf eine breit angelegte Prüfung und beschränkte sich auf wenige Verwaltungseinheiten, was ihr erlaubte, verschiedene Aspekte des Beschaffungsprozesses im Detail abzuklären. Gleichzeitig unterstützte sie die Geschäftsprüfungskommission mit der Auswertung von Daten.

Die EFK stellte fest, dass sich in letzter Zeit viel bewegt hat, um einen wirtschaftlichen Einsatz externer Dienstleister zu gewährleisten. Es besteht aber noch ein grosser Bedarf, Prozesse und Instrumente weiter zu entwickeln. Die Beschaffungen der meisten Ämter basieren auf einer Amtstrategie. Viele Dienstleistungsaufträge sind gesetzlich vorgeschrieben. Weitere Dienstleistungsaufträge haben ihren Ursprung in Bundesratsbeschlüssen oder wurden durch das Parlament initiiert. Oft können die verlangten Analysen nicht intern realisiert werden, weil die Personalressourcen nicht vorhanden oder das nötige Wissen nicht verfügbar sind. Die EFK musste feststellen, dass zu wenig Kosten-Nutzen-Überlegungen bei der Bedürfnis- und Projektformulierung angestellt werden; diese würden auch die Priorisierung der Projekte bei knapp vorhandenen Personal- und Finanzressourcen erleichtern. Die Dienstleistungen werden bundesintern nicht koordiniert. Die EFK hat deshalb empfohlen, die bundesweite Beschaffung von Dienstleistungen durch eine Fachstelle zu koordinieren und eine Lieferantennummer einzuführen und eine Vertragsdatenbank aufzubauen. Nicht nur könnten die Bundesämter von positiven oder negativen Rückmeldungen profitieren, sondern auch Doppelspurigkeiten könnten vermindert werden. Auch die Verhandlungsposition für Mengenrabatte würde gestärkt.

Generell sind die vorgegebenen Beschaffungsabläufe, Vergabeprozesse und das Interne Kontrollsystem in den entsprechenden Weisungen der geprüften Ämter gut geregelt. Musterverträge sind vorhanden. Trotzdem bestehen Lücken und Schwächen. So kennen einzelne Auftraggeber die Bestimmungen des öffentlichen Beschaffungswesens zuwenig. Offerten und Vergabeentscheide wurden mangelhaft evaluiert. Bei offenen oder selektiven Vergaben waren oft keine Evaluationsdokumente vorhanden. Der Anteil der freihändig vergebenen Dienstleistungsaufträge des geprüften Auftragsvolumens beträgt zwischen 43 bis 67 Prozent und ist damit zu hoch. Die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen wurden teilweise zu grosszügig gehandhabt. Oft waren die Begründungen für freihändige Vergaben nicht dokumentiert. Auch Vorauszahlungen mussten bemängelt werden.

Die EFK hat empfohlen, alle Vergabeentscheide zu begründen, zu dokumentieren und die WTO-Vergaben zu publizieren. Vorauszahlungen sind nur in begründeten Ausnahmefällen zu leisten. Grundsätzlich ist die geleistete Arbeit auf der Basis der vereinbarten und gelieferten Ergebnisse zu bezahlen. Freihändige Vergaben von Geschäften über dem WTO Schwellenwert sind im Schweizerischen Handelsamtsblatt zu publizieren. Bei fehlendem Wettbewerb ist in Dienstleistungsverträgen ab einem Vertragswert von einer Million Franken eine Einsichtsrechtsklausel vorzusehen. In den geprüften Dienstleistungsverträgen wurde die Qualität der Dienstleistungen nicht explizit angesprochen. Die Leistungen und Wirkungen wurden grösstenteils bei Vertragsende nicht evaluiert. Die EFK hat deshalb empfohlen, eine Anlaufstelle für die Qualitätssicherung zu schaffen und bei grösseren Vertragsverhandlungen einen kaufmännisch geschulten und verhandlungsversierten Einkaufsspezialisten beizuziehen.

Die Beschaffungskommission des Bundes hat einige Erkenntnisse der Prüfung in den Entwurf der neuen Verordnung über die «Organisation und Steuerung des öffentlichen Beschaffungswesen des Bundes» aufgenommen. Unter anderem sollen klare Vorgaben an das Interne Kontrollsystem bei den zentralen Beschaffungsstellen gemacht werden, um ordnungsgemässe — S. 17 —Beschaffungen sicherzustellen. Zudem sollen Koordinationsstellen für gleichartige Dienstleistungsaufträge geschaffen werden.

Die EFK prüfte bei armasuisse im Rahmen einer Beschaffungsprüfung Teilprojekte des Funkaufklärungssystems. Technisch gliedert sich die Funkaufklärung in die Satelliten- und Hochfrequenz-Aufklärung. Über die Satellitenaufklärung berichtete die EFK im August 2003 (vgl. auch Jahresbericht 2003 der EFK). Die elektronische Aufklärung wird durch die Führungsunterstützungsbasis des VBS betrieben. Aufgabe ist es, sicherheitspolitisch bedeutsame Informationen zuhanden der politischen und militärischen Führung der Schweiz sowie für weitere zivile Stellen des Bundes zu beschaffen. Die EFK konnte feststellen, dass das Interne Kontrollsystem die Anforderungen erfüllt und die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen eingehalten wurden. Wie bereits bei der Satelitenaufklärung musste die EFK indessen auch bei der Hochfrequenz-Aufklärung feststellen, dass Abweichungen von den geschätzten zu den effektiven Kosten gross sind und in der Konzeptstudie nicht ausreichend auf die finanziellen Unsicherheiten und Risiken dieses Entwicklungsprojektes hingewiesen wurde. Die armasuisse hat eingeräumt, dass nach heutigem Wissensstand für den Bereich der Hochfrequenz-Aufklärung eine separate Botschaft hätte erstellt werden müssen. Allerdings handle es sich um ein komplexes Projekt, dessen Umfang zu Beginn aufgrund der technologischen Entwicklung nicht zuverlässig abgeschätzt werden konnte.

Die EFK prüfte auch das Beschaffungswe-

sen in verschiedenen Bereichen der Eidg.

Alkoholverwaltung. In den Betrieben Delémont (JU) und Schachen (LU) werden die wesentlichen Beschaffungen getätigt. Die EFK konnte die Ordnungs- und Rechtmässigkeit im Beschaffungswesen der Alkoholverwaltung nicht bestätigen. Die EFK hat empfohlen, das Beschaffungswesen zu zentralisieren. Die Einkaufsstelle ist nicht einem Fachbereich zu unterstellen, sondern zur Stärkung der Unabhängigkeit als Stabsstelle einzugliedern. Das Personal der Beschaffungsstelle ist in Fragen des Beschaffungsrechts zu schulen. Eine Preisbeurteilung ist bei fehlendem Wettbewerb nicht oder nur annäherungsweise möglich. Das Personal ist deshalb auf den Grundsatz des Wettbewerbs zu sensibilisieren und zu verpflichten, um eine wirtschaftliche und sparsame Beschaffung sichzustellen. Die Alkoholverwaltung sicherte zu, entsprechende Massnahmen zu ergreifen.

Beim Bundesamt für Umwelt stellte die EFK fest, dass mit den internen Weisungen und den auf dem System verfügbaren Vertragsvorlagen bereits gute Voraussetzungen für ein professionelles Beschaffungswesen geschaffen wurden. Der Anteil der Auftragsvergaben im freihändigen Verfahren belief sich bei den geprüften Geschäften auf rund 70 Prozent und lag damit sehr hoch. Die EFK verwies auf den Grundsatz des freien Wettbewerbs. Freihändige Vergaben sind restriktiv zu handhaben. Zudem ist bei fehlendem Wettbewerb ein Einsichtsrecht in die Kalkulation zu vereinbaren, wenn die Auftragssumme eine Million Franken erreicht. Die EFK hat zudem dem Bundesamt für Umwelt als auch dem teilweise als Vertragspartner auftretenden Bundesamt für Bauten und Logistik empfohlen, bei der Bewertung der Preise in den Offertevaluationen den Grundsatz der Gleichbehandlung einzuhalten und bei der freihändigen Vergabe von WTO-Geschäften den Zuschlag zu veröffentlichen.

1.6Das Immobilienmanagement beim Bund

Die EFK führte eine Querschnittsprüfung im Immobilienmanagement beim Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL), der Eidg. Technischen Hochschule Zürich und im Unternehmensbereich Immobilien von armasuisse durch.

Anhand der Vorgaben und neun konkreten Bauvorhaben beurteilte die EFK, ob die Raumbedürfnisse korrekt ermittelt und die Bauvorhaben wirtschaftlich umgesetzt wurden. Sie stellte fest, dass die drei Bau- und Liegenschaftsorgane sich an die strategischen Vorgaben halten und bestrebt sind, ein wirtschaftliches Immobilienmanagement zu betreiben. Die Zusatzdokumente zu den Baubotschaften gaben stufengerecht und korrekt Auskunft über die Bedürfnisüberprüfung und das Bauvorhaben und enthielten auch die wichtigsten Kennzahlen. Die EFK ortete Verbesserungspotenzial in der Projektorganisation komplexer Bauvorhaben. Bei allen komplexen, grossen Bauvorhaben sollte eine Projektorganisation mit einer strategischen und operativen Stufe eingeführt werden. Es ist sicherzustellen, dass bei jedem Bauvorhaben eine Verpflichtungskredit- und Kostenkontrolle geführt wird, welche den gesetzlichen Anforderungen Rechnung trägt. Dabei liegt die Verantwortung ausdrücklich bei der Projektleitung, insbesondere für die Reservenbewirtschaftung, die Endkostenprognose und allfällige Steuerungsmassnahmen. Die Investitionskosten und die Lebenswegkosten sind künftig in jedem Projekt- und Gesamtleistungswettbewerb als Beurteilungskriterium in die Ausschreibung aufzunehmen und angemessen hoch zu gewichten.

Die Querschnittsprüfung hat im Weiteren gezeigt, dass die Zuständigkeiten im Immobilienmanagement der drei Bereiche Zivil, ETH und Militär sehr unterschiedlich sind. Im zivilen Bereich liegt die Immobilienkompetenz zentral beim BBL. In den komplexen militärischen Strukturen sind nicht alle Aufgaben der armasuisse Immobilien übertragen worden. Im ETH-Bereich sind die Immobilienkompetenzen weitgehend an die Institutionen delegiert. Der ETH-Rat steuert im Sinne einer Holding mit strategischen Vorgaben und koordiniert die Grundstückbewirtschaftung. Die Eigentumsfrage der Liegenschaften ist noch offen: Ist die Eidgenossenschaft Eigentümerin wie heute oder soll es der ETH-Rat oder die Institutionen sein?

Gemäss der Immobilienstrategie des VBS sollen leer stehende Objekte, bis sie wieder selber genutzt oder veräussert werden können, zu möglichst marktüblichen Konditionen vermietet werden. Im Voranschlag 2006 wurden für solche Übergangslösungen 15 Millionen Franken Ertrag budgetiert. Die EFK überprüfte im Rahmen einer Finanzaufsichtsprüfung den Prozess

für die Vermietung von Dienst-, Miet- und

Ferienwohnungen sowie von Truppenunterkünften und Lagerräumen. Die neue Organisation ist seit Januar 2006 in Kraft. Verantwortlich für die externe Vermietung ist das Liegenschaftsmanagement — S. 19 —von armasuisse Immobilien. Zur Zeit der Prüfung befasste sich dieser Fachbereich noch nicht mit dem gesamten Immobilienportfolio. Bauten wie zum Beispiel Ferien- und Dienstwohnungen und Truppenlager wurden noch bis Ende 2006 von den bisher zuständigen Organisationseinheiten bewirtschaftet. Ab 2007 wird «armasuisse Immobilien» ein FLAG-Amt und übernimmt für sämtliche Immobilienverträge des VBS (ohne das Bundesamt für Sport) die Budget- und Kreditverantwortung. Die EFK begrüsst, dass die Immobilienverträge künftig zentral verwaltet werden. Sie hat festgehalten, dass der Prozess «Externe Vermietung» alle Schritte enthalten muss, auch die Rücknahme des Objektes und die Schnittstellen zu den Führungs- und Unterstützungsprozessen. Das Mengengerüst über die Objekte des VBS war nach Zusammenführung der diversen bisher zuständigen Organisationseinheiten noch nicht bereinigt. Die «armasuisse Immobilien» wird die relevanten Daten vor Ort erheben, prüfen und dokumentieren. Sie hat mit der in die Wege geleiteten, neuen Organisationsstruktur gute Voraussetzungen für eine Kosten-Nutzen-Optimierung im Sinne der Immobilienstrategie VBS geschaffen.

Die Prüfung des Teilprozesses «Verkauf» von Immobilienliquidation des VBS beschränkte sich auf die Aufbauorganisation und die Geschäftsabwicklung im Rahmen der Immobilienstrategie des VBS. Verantwortlich für den Verkauf der Immobilien ist die Geschäftseinheit «Immobilien und Umweltmanagement» von armasuisse Immobilien. Die Organisationsstruktur steht seit 1. Januar 2006 und die Prozesse sind seit 1. April 2006 eingeführt. Die EFK konnte feststellen, dass gute Voraussetzungen für die Gleichbehandlung der Interessenten geschaffen wurden. Das in der Immobilienstrategie VBS stipulierte Vorkaufsrecht der Kantone und Gemeinden ist genügend geschützt. Die Abbildung des ganzen Zyklus eines Verkaufsgeschäftes sowie das Dokumentations- und Berichtswesens sind noch zu verbessern. Die EFK hat armasuisse Immobilien empfohlen, den Prozess «Verkauf» in seiner Gesamtheit mit allen Schnittstellen zu den Führungs- und Unterstützungsprozessen abzubilden. Zu jedem Objekt ist ein Vermarktungskonzept festzuschreiben, welches die Resultate der Objektbesichtigung, die möglichen Interessenten, den Markt und das Umfeld im Allgemeinen berücksichtigt. armasuisse Immobilien muss sicherstellen,

dass der Bundesrat über ein wirksames Führungsinstrument verfügt. Die Eigentümerstrategie mit einem stufengerechten Berichts- und Kontrollwesen hat auf Daten und Informationen zu basieren, die durchgängig und nachvollziehbar von unten nach oben generiert wurden.

armasuisse Immobilien hat bereits Massnahmen ergriffen, sodass die Empfehlungen der EFK bis Ende 2007 umgesetzt sein werden.