Erläuternder Bericht

(Art. 141 BV). Diese Verfassungsvorgaben setzt das BPR um: Das Referendum muss mit der nötigen Anzahl Unterschriften samt Stimmrechtsbescheinigung innerhalb der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen (Art. 59a BPR). Nach Artikel 66 Absatz 2 Buchstabe c BPR hat die Bundeskanzlei Unterschriften auf Referendumslisten für ungültig zu erklären, welche nach Ablauf der Referendumsfrist eingereicht worden sind. Das Gesetz erlaubt ihr nicht, diese Unterschriften für gültig zu erachten, denn dies liefe auf eine Verlängerung der verfassungsmässigen Referendumsfrist hinaus.

Der Bundesgesetzgeber hatte die Ausstellung der Stimmrechtsbescheinigungen bewusst keiner genauen Frist unterworfen, sondern angeordnet, dass die bescheinigten Unterschriftenlisten "unverzüglich den Absendern" zurückzugeben seien (Art. 62 Abs. 2 BPR). Er hat damit dem Umstand Rechnung getragen, dass die Menge anfallender Stimmrechtsbescheinigungen je nach Amtsstelle stark variieren kann. Ein langjähriger Erfahrungswert besagt, dass eine geübte Person pro Tag ca. 300 bis höchstens 350 bis 400 Stimmrechtsbescheinigungen ausstellen kann37. Daher hat der Gesetzgeber auch angeordnet, dass die "Unterschriftenlisten rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist der Amtsstelle" zuzustellen sind, die der Kanton zur Ausstellung der Stimmrechtsbescheinigungen für zuständig erklärt hat (Art. 62 Abs. 1 BPR). Wie bereits die Botschaft des Bundesrates von 197538 betont dies auch der Leitfaden der Bundeskanzlei für Urheberinnen und Urheber eines Referendums unter dem Titel "Umgehendes Einholen der Stimmrechtsbescheinigung" ausdrücklich (S. 35 Ziff. E1 und E12: "Stimmrechtsbescheinigungen sollten möglichst umgehend, laufend und portionenweise eingeholt werden. Dies ist sehr wichtig, damit (…) Belastungsspitzen bei den Stimmregisterführerinnen und -führern gebrochen werden können (…)." Aus diesem Grund hat der Bundesgesetzgeber 1996 bei der Streichung der Möglichkeit nachträglicher Behebung von Bescheinigungsmängeln - diese Norm erlaubte nur fehlerhafte, nicht aber fehlende Stimmrechtsbescheinigungen zu retten - gleichzeitig die Referendumsfrist von 90 auf 100 Tage verlängert.39

Für Volksinitiativen gilt Analoges mit dem Unterschied, dass 100'000 Unterschriften Stimmberechtigter in 18 Monaten zu sammeln und mit Stimmrechtsbescheinigungen versehen der Bundeskanzlei fristgerecht einzureichen sind (Art. 138 Abs. 1 und Art. 139 Abs. 1 BV, Art. 70-72 BPR).

Eine erfolgversprechende Regelung kann nur aufgrund einer Analyse der jüngsten Entwicklung der Volksrechte getroffen werden. Ihr Gebrauch ist in den letzten drei Jahren in bisher nicht gekanntem Masse intensiv angestiegen. Allein im Nachwahljahr 2012 hatten Stimmberechtigte, Gemeinden und Bund nur in eidgenössischen Belangen fünfzig Volksbegehren zu behandeln: