Rapport explicatif

L’art. 141, al. 1, Cst. prévoit que les actes sujets au référendum sont soumis au vote si 50 000 citoyens ayant le droit de vote signent une demande dans ce sens dans les 100 jours. La LDP met en œuvre cette exigence constitutionnelle : la demande de référendum doit être déposée à la Chancellerie fédérale avant l’expiration du délai référendaire munie du nombre de signatures requis et des attestations de la qualité d’électeur (art. 59a LDP). Aux termes de l’art. 66, al. 2, let. c, LDP la Chancellerie fédérale doit annuler les signatures déposées après l’échéance du délai référendaire. La loi ne permet pas de déclarer ces signatures valables, car cela équivaudrait prolonger le délai référendaire.

Le législateur fédéral s’est sciemment abstenu de fixer un délai précis pour l’établissement des attestations de la qualité d’électeur mais il a prévu que les listes de signatures attestées doivent être renvoyées «sans retard aux expéditeurs» (art. 62, al. 2, LDP). Il a ainsi tenu compte du fait que le nombre de signatures à attester peut varier fortement d’un service compétent à l’autre. De longues années d’expérience ont permis d’établir qu’une personne expérimentée est en mesure de délivrer de 350 à 400 attestations au plus par jour37. Le législateur a par conséquent également prévu que «les listes de signatures doivent être adressées suffisamment tôt avant l’expiration du délai référendaire au service compétent selon le droit cantonal pour attester la qualité d’électeur» (art. 62, al. 1, LDP). Comme le message du Conseil fédéral de 197538, le guide de la Chancellerie fédérale à l’usage des auteurs d’un référendum insiste expressément sur ce point au chapitre «Demande immédiate de la qualité d’électeur» (p. 35, ch. E1 et E12: «Les attestations de la qualité d’électeur devraient si possible être demandées immédiatement, régulièrement et en plusieurs fois afin (…): que les périodes de surcharge de travail des préposé(e)s au registre puissent être évitées». Aussi, lorsque le législateur a supprimé en 1996 la possibilité de corriger a posteriori les défauts d’attestation a-t-il prolongé en même temps le délai référendaire de 90 à 100 jours39.

Ce qui précède vaut également pour les initiatives populaires, à ceci près qu’elles doivent être signées par 100 000 citoyens ayant le droit de vote et que les signatures doivent être récoltées et déposées à la Chancellerie fédérale, dûment attestées, dans les 18 mois (art. 138, al. 1, et 139, al. 1, Cst. ; art. 70 à 72, LDP).

Une analyse de l’évolution récente de l’exercice des droits populaires s’impose avant de tenter de trouver une solution législative satisfaisante. Jamais l’exercice des droits populaires n’a été aussi fréquent qu’au cours des trois dernières années. Pendant l’année post-électorale 2012, les citoyens, les communes, la Confédération ont eu à examiner 50 requêtes populaires fédérales.