Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

Das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz (KVAG; SR 832.12) sieht vor, dass die Aufsichtsbehörde die Genehmigung des Prämientarifs insbesondere dann verweigert, wenn dieser Prämien vorsieht, die unangemessen hoch über den Kosten liegen oder zu übermässigen Reserven führen (Artikel 16 Absatz 4 Buchstaben c und d KVAG). Mit dieser Bestimmung will man die Versicherer dazu zwingen, ihre Prämien so genau wie möglich zu berechnen. Bei der Festsetzung der Prämien stützen sich diese jedoch auf die Zahlen des Vorjahres, die Hochrechnungen des laufenden Jahres und die Schätzungen für das Folgejahr. Da die letzten beiden Komponenten naturgemäss gewisse Unsicherheitsfaktoren beinhalten, können die Prämien nicht exakt den tatsächlichen Kosten entsprechen. Um diesem Sachverhalt Rechnung zu tragen, hat der Gesetzgeber eine Bestimmung erlassen, die es den Versicherern erlaubt, den Versicherten die zu viel bezahlten Prämien zurückzuerstatten, wenn die Prämieneinnahmen in einem Kanton in einem Jahr deutlich über den kumulierten Kosten lagen. Dieser Prämienausgleich hat grundsätzlich das Gleichgewicht zwischen Prämien und Kosten wiederherzustellen (Artikel 17 Absatz 1 und 2 KVAG). Der Bundesrat seinerseits hat in der Krankenversicherungsaufsichtsverordnung (KVAV; SR 832.121) einen Mechanismus eingebaut, der es den Versicherern ermöglicht, ihre Reserven freiwillig abzubauen, wenn diese übermässig zu werden drohen (Artikel 26 KVAV).

Die Prämien müssen den Kosten entsprechen. Dieser Grundsatz ist im Gesetz vorgesehen (Artikel 16 KVAG) und für die Nachvollziehbarkeit und Glaubwürdigkeit des Systems zentral. Über den Ausgleich von zu hohen Prämieneinnahmen und den Abbau von Reserven soll der Handlungsspielraum der Versicherer begrenzt werden, sodass diese die Prämien möglichst nahe an ihren eigenen Kosten festsetzen. Diese Instrumente dürfen nur in Ausnahmefällen zum Einsatz kommen und werden von den Versicherern idealerweise selten genutzt. Macht ein Versicherer von diesen Instrumenten Gebrauch, bedeutet dies, dass seine Prämien zu hoch angesetzt wurden, weil er entweder seine Einnahmen unterschätzt oder seine Kosten überschätzt hat. Die Kostenschätzung ist eine schwierige Aufgabe. In diesem Bereich muss sich die Aufsichtsbehörde unter anderem auf die Stellungnahmen der Kantone abstützen (Artikel 16 Absatz 6 KVAG). Eine Plausibilisierung dieser Kosten ist nicht immer einfach.

Zusätzlich birgt die geltende Regelung Fehlanreize. Für die Versicherer besteht der Anreiz, eher zu hohe Prämien festzulegen, um nachher eine Rückerstattung vornehmen zu können. Es gibt auch erste Zeichen dafür, dass dieser Mechanismus auch zu kommerziellen Zwecken genutzt wird. Diese beiden Instrumente dürfen nicht für kommerzielle Zwecke eingesetzt werden. Die Versicherer sollen zum Beispiel nicht in gewissen Kantonen neue Versicherte gewinnen können, indem sie jedes Jahr Rückerstattungen für zu hohe Prämieneinnahmen in Aussicht stellen. Die Absicht des Gesetzgebers war nämlich nicht, den Versicherern ein neues Marketinginstrument an die Hand zu geben, sondern eine möglichst präzise Prämienfestsetzung zu gewährleisten.

Das Parlament hat sich mit dem Thema befasst und dazu verschiedene Fragen eingereicht (Interpellation 19.3248 von Thomas Weibel Ausgleich von zu hohen Krankenkassenprämien; Frage 19.5324 von Barbara Gysi Krankenkassen erzielen gesetzwidrig Gewinne; Interpellation 19.3839 von Marco Chiesa Krankenversicherung: Öffentlich geschürte Reservenpolemik? Interpellation 19.4143 von Marco Chiesa Weshalb werden für das Tessin Krankenkassenprämien genehmigt, die über dem Schweizer Durchschnitt liegen?). Aus diesem Grund sind diese beiden Instrumente zu präzisieren.

Den Krankenkassen steht es frei, neben der sozialen Krankenversicherung auch Zusatzversicherungen anzubieten (Art. 2 Abs. 2 KVAG). Private Versicherungsunternehmen können die soziale Krankenversicherung durchführen, soweit sie im Besitz einer Bewilligung des BAG sind (Art. 3 KVAG). Gegenwärtig hat noch kein privates Versicherungsunternehmen ein Gesuch für die soziale Krankenversicherung eingereicht, verschiedene Krankenkassen führen hingegen die beiden Versicherungszweige innerhalb des gleichen Rechtsträgers. Sie unterstehen der institutionellen Aufsicht des BAG, für die Aufsicht der Krankenzusatzversicherung ist hingegen die FINMA zuständig (Art. 34 Abs. 5 KVAG). Die Vorgänge betreffend die Reserven und die versicherungstechnischen Rückstellungen der Zusatzversicherung sind somit durch die für diesen Versicherungszweig geltenden Bestimmungen geregelt, insbesondere durch