Erläuternder Bericht

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Übersicht

Mit dieser Gesetzesvorlage soll auch die Schweiz systematisch Flugpassagierdaten bearbeiten können, um Behörden des Bundes und der Kantone bei der Verhinderung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen und anderen schweren Straftaten zu unterstützen.

Ausgangslage

Bei der Buchung eines Flugtickets werden verschiedene Daten von den Passagieren erhoben, die von den Luftverkehrsunternehmen für die Reservation und Abfertigung des Fluges benötigt werden. Dieser Flugpassagierdatensatz, international bekannt als Passenger Name Record (PNR), enthält beispielsweise den Namen und die Anschrift eines Flugpassagiers oder einer Flugpassagierin, aber auch andere Informationen wie Angaben zum mitgeführten Gepäck oder zu Zahlungsmodalitäten.

Mehr als 60 Staaten haben das Potenzial von PNR erkannt und nutzen die Daten seit Jahren als wichtiges Instrument zur Bekämpfung von Terrorismus und anderer Schwerstkriminalität. Mit der Bearbeitung von Flugpassagierdaten und spezifischen Datenanalysen können nicht nur Personen ermittelt werden, die den Strafverfolgungsbehörden bereits bekannt sind. Vielmehr lassen sich über neue Ermittlungsansätze auch Personen identifizieren, die den Strafverfolgungsbehörden bislang nicht bekannt waren, aber mit Terrorismus und anderer Schwerstkriminalität in Zusammenhang stehen könnten.

Die Nutzung von PNR wird derzeit global vorangetrieben. Drei für die Schweiz bindende Resolutionen des UNO-Sicherheitsrats weisen die internationale Gemeinschaft an, Flugpassagierdaten zur Verhinderung von Terrorismus zu verwenden. Die Schweiz ist als Mitglied der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) verpflichtet, deren PNR-Standards anzuwenden.

Die EU hat ihre Mitgliedstaaten mit der Richtlinie (EU) 2016/681 verpflichtet, nationale PNR-Systeme aufzubauen. Die Richtlinie ist keine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes. Dennoch ist die Schweiz von deren Umsetzung betroffen, denn alle Luftverkehrsunternehmen mit Flügen aus der Schweiz in die EU und umgekehrt sind zur Datenübermittlung verpflichtet.

Heute werden zwar PNR-Daten von Flügen aus der Schweiz in EU-Mitgliedstaaten, ins Vereinigte Königreich, in die USA oder nach Kanada übermittelt, die Schweiz selber kann aber PNR-Daten nicht systematisch bearbeiten, solange sie über keine gesetzliche Grundlage und ein nationales PNR-System verfügt.

Ohne PNR-System stehen der Schweiz - im Vergleich zu anderen Schengen-Staaten - weniger Daten für die Einreisekontrollen zur Verfügung. Damit riskiert sie, dass Personen, die eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen, über die Schweiz unerkannt in den Schengen-Raum gelangen.

Die PNR-Nutzung ist schliesslich auch eine Bedingung der USA zum Verbleib der Schweiz im Visa Waiver Program. Dieses erlaubt es schweizerischen Staatsangehörigen, zu geschäftlichen oder touristischen Zwecken für bis zu 90 Tage ohne Visum in die USA zu reisen.