Erläuternder Bericht
Vernehmlassung 2021/80: Bundesgesetz über die Bearbeitung von Flugpassagierdaten zur Bekämpfung von terroristischen und anderen schweren Straftaten (Flugpassagierdatengesetz, FPG) · 61 Seiten
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1 Ausgangslage
Wer einen Flug bucht, teilt der Fluggesellschaft oder der Reiseagentur zahlreiche Informationen mit, die bis nach der Reise im jeweiligen Reservierungssystem gespeichert werden. Diese Informationen – zusammengefasst in einem Flugpassagierdatensatz1 (Passenger Name Record, PNR) – geben nicht nur über den Namen des Flugpassagiers und seine Kontaktdaten (Wohnadresse, Telefon und E-Mail) Auskunft, sondern liefern auch Angaben zu den Zahlungsmodalitäten, der Anzahl Gepäckstücke oder zu Begleitpersonen.
Weltweit haben bereits über 60 Staaten das Potenzial von PNR für die Sicherheit erkannt und nutzen die Daten als wirksames Instrument zur Bekämpfung von Terrorismus und anderer Schwerstkriminalität. Damit können sie Straftäter in ihren Reisebewegungen frühzeitig lokalisieren und bei der Ein- und Ausreise erkennen oder Rückschlüsse auf international tätige Netzwerke beispielsweise im Bereich Terrorismus und Menschenhandel ziehen.
Bereits heute liefern Luftverkehrsunternehmen für Flüge von der Schweiz in bestimmte Staaten PNR-Daten. Dazu gehören die USA. Grundlage für die seit 2003 erfolgenden Datenlieferungen an die USA ist das Abkommen vom 23. Dezember 20082, das ein entsprechendes, aber zeitlich befristetes Abkommen aus dem Jahr 2003 ersetzt. Die USA erklärten im Juni 2018, dass die Schweiz nur dann weiterhin im Visa Waiver Program (VWP) verbleiben könne, wenn sie künftig auch selber PNR nutze. Das Visa Waiver Program erlaubt schweizerischen Staatsangehörigen, zu geschäftlichen oder touristischen Zwecken für bis zu 90 Tage visumsfrei in die USA einzureisen.
Drei Resolutionen3 des UNO-Sicherheitsrats weisen die internationale Gemeinschaft an, in allen Mitgliedstaaten Kapazitäten zur Sammlung, Verarbeitung und Analyse von PNR aufzubauen. Diese Resolutionen sind auch für die Schweiz verbindlich.
Auf europäischer Ebene drängt die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), deren Mitglied die Schweiz ist, zur Nutzung von PNR. Die OSZE bezeichnet die Verwendung von PNR-Daten als wichtige Massnahme zur Verhinderung, Aufdeckung und Verfolgung terroristischer Straftaten und unterstützt Staaten im Aufbau nationaler PNR-Systeme.
Die Europäische Union hat in einem ersten Schritt die Bearbeitung der Advance Passenger Information-Daten (API-Daten), die eine Teilmenge der PNR-Daten sind, in der Richtlinie (EU) 2004/82/EG (API-Richtlinie)4 festgelegt. Die API-Richtlinie gehört zum Schengener Besitzstand und ist damit für die Schweiz verbindlich.
1Erklärung siehe Glossar im Anhang
2 SR 0.748.710.933.6
3 Resolution 2178 (2014) Adopted by the Security Council at its 7272nd meeting, on 24 September 2014, Resolution 2396 (2017) Adopted by the Security Council at its 8148th meeting, on 21 December 2017, Resolution 2482 (2019) Adopted by the Security Council at its 8582nd meeting, on 19 July 2019.
4 Richtlinie 2004/82/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen, Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln, ABl. L 261 vom 6.8.2004, S. 24.