Erläuternder Bericht

Erläuternder Bericht zur Änderung der Bestimmungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes

a. Das schweizerische Kundenverfahren nach Artikel 42a Absätze 2 und 4–6 FINMAG (bzw. das Verwaltungsverfahren mit Anhörungs- und Beschwerderechten) ist Teil des heutigen Amtshilfeverfahrens der FINMA. Dessen Anwendung stellt im internationalen Vergleich eine Seltenheit dar und wird von ausländischen Finanzmarktaufsichtsbehörden wie auch in internationalen Gremien kritisch betrachtet, da es als relevante Einschränkung bei der Amtshilfefähigkeit der FINMA wahrgenommen wird, was die Transparenz, die Integrität und die Finanzstabilität gefährden kann. Erfahrungen in der Amtshilfepraxis der FINMA zeigen effektiv auf, dass die heutigen Möglichkeiten zur Anhörung und zur Beschwerde im Kundenverfahren in den meisten Fällen gerade durch Akteure beansprucht werden, bezüglich welcher ein begründeter Verdacht eines Insider- oder Marktmanipulationsdeliktes in ausländischen Finanzmarktinstrumenten besteht und dies sogar oft in wiederholten Fällen. Das Kundenverfahren wird dabei erfahrungsgemäss zur zeitlichen Verzögerung der Informationsübermittlung genutzt. Daraus entsteht ein relevantes Reputationsrisiko für die Schweiz und ihren Finanzplatz.

Wer freiwillig an ausländischen Finanz- und Handelsplätzen agiert und investiert, muss heute damit rechnen, dass die dortigen Finanzmarktaufsichtsbehörden in Anwendung des jeweiligen Rechtsrahmens einen berechtigten und oft auch dringenden Informationsbedarf in Bezug auf die abgewickelten Transaktionen haben, und sollte die schweizerischen Anhörungs- und Beschwerderechte nicht zur Verzögerung eines ausländischen Aufsichtsverfahrens nutzen können. Dem Individualrechtsschutz steht in diesem Fall das öffentliche Interesse an stabilen, integren und transparenten Finanzmärkten sowie der Schutz der anderen Finanzmarkteilnehmer einschliesslich ihres legitimen Interesses an fairen und transparenten Märkten entgegen. Es entspricht aus diesen Gründen bereits heute internationalen Standards, dass Daten rasch und ohne Anhörungs- und Beschwerdeprozesse übermittelt werden. Die Schweizer Behörden profitieren ihrerseits bei Amtshilfeersuchen an ausländische Behörden von einer raschen und reibungslosen Informationsübermittlung. Gleichzeitig ist unter geltendem Recht festzustellen, dass die Kundinnen und Kunden der formlosen Informationsübermittlung durch die beaufsichtigten Finanzdienstleister an ausländische Behörden und Stellen regelmässig im Rahmen von Verzichtserklärungen zustimmen – während ihnen bei einer allfälligen Übermittlung derselben oder ähnlicher Informationen in einem Amtshilfeverfahren umfangreiche Anhörungs- und Beschwerderechte zustehen.

Das Amtshilfeverfahren der FINMA soll vor diesem Hintergrund angepasst werden. Es werden zwei mögliche Änderungsvarianten vorgelegt: Variante A würde das Amtshilfeverfahren straffen, indem die Anhörungs- und Beschwerderechte der betroffenen Kundinnen und Kunden aufgehoben werden. Mit Variante B würde das Kundenverfahren einzig hinsichtlich Transaktionen gestrafft, welche im Zusammenhang mit Marktmissbrauchstatbeständen stehen. In beiden Varianten würde der Rechtsschutz der von der Amtshilfe betroffenen Kundinnen und Kunden weiterhin im Rahmen des erforderlichen Editionsverfahrens wie auch der Grundsätze der Spezialität, Vertraulichkeit und Verhältnismässigkeit (Art. 42 FINMAG) gewährleistet werden.

Zusammenfassend ergibt sich aus der Diskussion zum schweizerischen Kundenverfahren, dass eine Spannung zwischen dem individuellen Rechtsschutz und den öffentlichen Interessen an Marktintegrität und Finanzstabilität besteht. Die Einschränkung des Kundenverfahrens ist eine angemessene, notwendige und zumutbare Massnahme zur Sicherung dieser wichtigen öffentlichen Interessen. Die Aufhebung des Kundenverfahrens würde einem Paradigmenwechsel gleichkommen, der jedoch im Hinblick auf die erwähnten überwiegenden öffentlichen Interessen gerechtfertigt erscheint.

b. Mit einem neuen Artikel 42b^bisE-FINMAG soll die Kooperationsfähigkeit der FINMA im Rahmen von Anerkennungs- und Prüfverfahren durch ausländische Behörden gestärkt werden. Namentlich die EU wendet Äquivalenz- bzw. Gleichwertigkeitsanerkennungen und -monitorings regelmässig an, um die Teilnahme von Finanzdienstleistern aus Drittstaaten im EU-Binnenmarkt zu regeln. Die europäischen Aufsichtsbehörden verlangen dabei einen genügenden Informationsaustausch zur Überprüfung auch der Aufsichtspraxis im Drittstaat. Die aktuellen Rechtsgrundlagen (Art. 42 und 42b FINMAG) erlauben es der FINMA jedoch nur eingeschränkt, an solchen Prüfungen teilzunehmen bzw. sie erlauben es grundsätzlich nicht, nicht