Erläuternder Bericht

Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern entscheidet, ohne andere Staaten, internationale Organisationen oder supranationale Gemeinschaften miteinzubeziehen. Mit eigenständiger Steuerung der Zuwanderung ist gemeint, dass die Schweiz in quantitativer und qualitativer Hinsicht alleine entscheidet und nicht durch völkerrechtliche Verpflichtungen dazu gebracht werden kann, die Kontrolle über die Zuwanderung zu verlieren oder zu übertragen. Artikel 121a BV bezweckt die eigenständige Steuerung der Zuwanderung, sieht aber keine fixe Obergrenze der Zuwanderung vor. Es ist insbesondere auch zulässig, bestehende Kompensationsmöglichkeiten innerhalb des dualen Zulassungssystems der Schweiz zu nutzen (s. dazu die nachfolgenden Ausführungen zur Teilübernahme der Richtlinie 2004/38 EG in diesem Kapitel).

Verträge, in denen es hauptsächlich oder teilweise um die Regelung der Zuwanderung geht, sind also nicht grundsätzlich verboten. Selbst im Zuwanderungsbereich verbietet diese Verfassungsbestimmung nicht jeden neuen Vertrag, der Ausländerinnen und Ausländern von der Anwendung von Höchstzahlen oder Kontingenten ausnimmt oder ihnen Freizügigkeitsrechte verleiht. Abkommen, die einem eng begrenzten Personenkreis Freizügigkeitsrechte einräumen, stellen die Eigenständigkeit der Schweiz nicht in Frage. Solche Abkommen können mit der in Artikel 121a Absatz 2 BV geforderten Begrenzung der Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente vereinbar sein, wenn die Zuwanderung gering ist und eine allfällige Zunahme derselben im Rahmen der Kontingentierung für Drittstaatsangehörige berücksichtigt werden kann. Es ist somit zulässig, völkerrechtliche Abkommen abzuschliessen, solange die Schweiz die Kontrolle über die Zuwanderung nicht verliert und solange diese Verträge die Möglichkeit der Schweiz, die Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente zu steuern, weitgehend unberührt lassen³⁷⁴.

Artikel 121a Absatz 3 BV legt gewisse Kriterien für eine qualitative Steuerung der Zuwanderung von erwerbstätigen Personen fest. Die Kontingente sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Berücksichtigung eines Vorranges für Inländerinnen und Inländer auszurichten. Der betreffende Absatz 3 enthält überdies eine nicht abschliessende Liste von massgebenden Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (Gesuch eines Arbeitgebers, Integrationsfähigkeit und eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage; s. Ziff. 2.3.6.2.2, Erläuterungen zu Art. 5f FZA). Diese Kriterien sind auch im Lichte von Absatz 1 auszulegen, der mit der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung das Hauptziel der Bestimmung festhält. Wenn die neuen internationalen Verpflichtungen nur eine geringe Anzahl von Personen betreffen, haben sie nur eine geringfügige Auswirkung auf die globale Zuwanderung und dementsprechend auf die Zuwanderung von erwerbstätigen Personen.

Im vorliegenden Fall geht es also darum zu prüfen, ob durch das Inkrafttreten des Änderungsprotokolls neue Ansprüche auf Zuwanderung geschaffen werden und ob diese neuen Ansprüche im Vergleich zum FZA von 1999 mit einer eigenständigen