Erläuternder Bericht

Die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG enthält daher Bestimmungen, die sich im Vergleich zum FZA von 1999 auf die Zuwanderung in die Schweiz im Sinne von Artikel 121a BV auswirken können. Im Vergleich zur Anzahl der Personen, die gestützt auf das FZA von 1999 Anspruch auf Einreise und Aufenthalt haben, ist davon auszugehen, dass es sich um eine vernachlässigbare Anzahl von zusätzlichen Personen handelt, die aufgrund der neuen Rechte aus der Richtlinie 2004/38/EG in die Schweiz einwandern würden. Auf jeden Fall wird diese Zahl nicht so gross sein, dass sie eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung im Sinne von Artikel 121a Absatz 1 BV unmöglich machen würde. Im dualen Zulassungssystem der Schweiz kann zudem einer allfälligen, daraus entstehenden Zunahme der Zuwanderung durch Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten durch eine Anpassung der jährlichen Höchstzahlen oder der Kontingente für Drittstaatsangehörige Rechnung getragen werden.

Die neuen Rechte, die sich aus der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG ergeben, stehen deshalb nicht im Widerspruch zu den Verfassungsbestimmung über die Steuerung der Zuwanderung.

Das geänderte FZA verpflichtet die Schweiz und die EU auch zur dynamischen Integration künftiger Rechtsakte der EU in die Anhänge des Abkommens, wenn diese in den Geltungsbereich des Abkommens fallen und keine zwischen den Vertragsstaaten vereinbarten Ausnahmen betreffen. Dieser vom GA getroffene Integrationsentscheid hat zur Folge, dass der betreffende Rechtsakt in die schweizerische Rechtsordnung übernommen wird. Dabei wird es sich jeweils um einen internationalen Rechtsakt zur Änderung des vorliegenden Abkommens handeln. Die Übernahme geschieht allerdings nicht automatisch, da jeder im Anhang des Abkommens hinzugefügte Rechtsakt der EU nur nach einvernehmlichem Beschluss durch die Vertretungen der beiden Vertragsparteien im GA übernommen werden kann. Die Schweiz kann also beschliessen, auf die Übernahme eines Rechtsakts zu verzichten. In diesem Fall könnte es allerdings zu Streitigkeiten zwischen den beiden Vertragsparteien kommen, die dann im GA behandelt werden müssten. Gelingt es dem GA nicht, die Streitigkeiten innerhalb von drei Monaten beizulegen, könnte die EU von einem Schiedsgericht feststellen lassen, dass die Schweiz gegen ihre Verpflichtungen verstossen hat, worauf die EU Ausgleichsmassnahmen gegen die Schweiz ergreifen könnte, die nicht nur das FZA, sondern auch alle anderen Binnenmarktabkommen zwischen der Schweiz und der EU betreffen können. Mit dieser neuen völkerrechtlichen Verpflichtung wird die Schweiz also nicht automatisch alle neuen Rechtsakte der EU übernehmen müssen, wenn diese mit Artikel 121a BV nicht vereinbar sind. Daraus ergibt sich, dass die Schweiz durch die Genehmigung des Änderungsprotokolls zum FZA neue internationale Verpflichtungen nicht eingeht, wenn diese zu einem Verlust oder einer Übertragung der Kontrolle über die Zuwanderung führen würden. Sie bleibt dadurch in der Lage, die Zuwanderung in quantitativer und qualitativer Hinsicht zu steuern. Diese Änderung des FZA ist somit auch mit Artikel 121a Absatz 4 BV vereinbar.