Rapporto esplicativo

LMB, applicare un divieto di importazione per armi da fuoco ed esplosivi soltanto a una delle parti in conflitto non avrebbe consentito alla Svizzera di rappresentare in maniera credibile la sua posizione di Stato neutrale. Per quanto riguarda l’importazione di materiale bellico la Russia e l’Ucraina dovevano pertanto essere trattate allo stesso modo per ragioni di neutralità.

Poiché l’UE non prevede un divieto di importazione di materiale bellico nei confronti dell’Ucraina, la decisione del Consiglio federale non poteva basarsi sulla LEmb. Come già precisato sopra, la LEmb consente al Consiglio federale soltanto di applicare le sanzioni decise dall’ONU, dall’OSCE o dai principali partner commerciali della Svizzera – concretamente l’UE –, ma non gli conferisce la facoltà di emanare misure coercitive unilaterali. L’articolo 1a dell’O-Ucraina è stato pertanto emanato sulla base dell’articolo 184 capoverso 3 della Costituzione federale¹⁰ (Cost.). La LEmb contiene una riserva in merito (art. 1 cpv. 2).

Tuttavia, secondo l’articolo 7c capoverso 2 della legge del 21 marzo 1997¹¹ sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA), la durata di validità delle ordinanze che si fondano direttamente sull’articolo 184 capoverso 3 Cost. è al massimo di quattro anni. La durata di validità dell’articolo 1a dell’O-Ucraina era pertanto originariamente limitata al 30 giugno 2019. L’articolo 7c capoverso 3 LOGA conferisce al Consiglio federale la facoltà di prorogare una volta la durata di validità di un’ordinanza emanata sulla base dell’articolo 184 capoverso 3 Cost., ma l’ordinanza decade automaticamente se entro sei mesi dall’entrata in vigore della proroga il Consiglio federale non sottopone all’Assemblea federale un progetto di base legale per il contenuto dell’ordinanza.

Il 26 giugno 2019¹² il Consiglio federale ha deciso di prorogare di quattro anni, fino al 30 giugno 2023, la validità dell’articolo 1a dell’O-Ucraina. Nel contempo ha incaricato il Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca (DEFR) di elaborare un avamprogetto da porre in consultazione al fine di creare una base legale per il divieto di importare dalla Russia e dall’Ucraina armi da fuoco, relative parti e munizioni nonché esplosivi, pezzi pirotecnici o polvere da fuoco a fini militari.

L’applicazione della LEmb, entrata in vigore nel 2003, aveva evidenziato la necessità di apportare alcune modifiche mirate. Nel 2010 il Consiglio federale aveva pertanto incaricato il Dipartimento federale dell’economia di allora di svolgere una procedura di consultazione per la modifica della legge. La revisione prevista doveva garantire in particolare l’esecuzione efficiente dell’assistenza amministrativa internazionale nel settore degli embarghi. L’avamprogetto posto in consultazione conteneva anche una serie di altri elementi di revisione, per esempio l’estensione del ventaglio di misure coercitive (possibilità di confisca di valori patrimoniali), l’estensione del campo di applicazione ad atti compiuti all’estero nonché varie modifiche delle disposizioni penali¹³. Le forti critiche espresse in merito agli elementi centrali dell’avamprogetto avevano indotto il Consiglio federale nel 2011 a non procedere alla revisione della LEmb.

La presente revisione della LEmb non riprende volutamente i punti criticati dell’avamprogetto del 2010 e si limita a creare una base legale per l’articolo 1a dell’O-Ucraina; è inoltre intesa a evitare, per eventuali casi simili che dovessero verificarsi in futuro, il ricorso all’articolo 184 capoverso 3 Cost. e quindi una limitazione temporale delle ordinanze basate su di esso.

Secondo la prassi seguita dagli Stati neutrali e secondo la dottrina dominante, il diritto della neutralità non si contrappone in linea di massima all’adesione a sanzioni economiche. La Svizzera può pertanto partecipare alle sanzioni applicate dall’ONU, dall’UE o da qualsiasi altro gruppo di Stati. A certe condizioni, tuttavia, il diritto della neutralità può trovare in singoli casi applicazione al momento della definizione concreta delle sanzioni. Dalla sua adesione all’ONU nel 2002, la Svizzera è invece tenuta ad aderire alle sanzioni decise dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU sulla base del capitolo VII dello Statuto dell’ONU.

L’adesione della Svizzera a sanzioni non militari è inoltre in linea con i principi esposti dal Consiglio federale nel suo rapporto sulla neutralità annesso al Rapporto del 29 novembre 1993¹⁴ sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta. Nel rapporto si legge che «il Consiglio federale è fondamentalmente disposto a partecipare in futuro anche a sanzioni economiche al di fuori delle Nazioni Unite. Esso deciderà nel singolo caso, dopo attenta ponderazione degli interessi in gioco, se al ripristino della situazione conforme al diritto internazionale e alla tutela degli interessi svizzeri giovi di più lo stare in disparte oppure la partecipazione»¹⁵.

1.2 La normativa proposta

La normativa proposta conferisce al Consiglio federale la facoltà di estendere in parte o interamente ad altri Stati le misure coercitive di cui all’articolo 1 capoverso 1 LEmb, se necessario per tutelare gli interessi del Paese. Già oggi il Consiglio federale dispone di questa facoltà in virtù dell’articolo 184 capoverso 3 Cost. Come dimostra il divieto di importare dall’Ucraina armi da fuoco, relative parti e munizioni nonché esplosivi, pezzi pirotecnici o polvere da fuoco a fini militari, il fatto che le disposizioni emanate in questo modo siano limitate nel tempo risulta problematico. Le sanzioni sono di fatto in generale concepite come misure limitate nel tempo: con l’applicazione di sanzioni nei confronti di uno Stato o di persone fisiche o giuridiche e di altre organizzazioni si mira a modificarne il comportamento e a far sì che in futuro agiscano in maniera conforme al diritto internazionale, dopodiché le misure coercitive potranno essere abolite. In realtà, le sanzioni rimangono spesso in vigore per periodi lunghi e in molti casi superano la durata di validità di quattro anni prevista dalla LOGA per le ordinanze basate sull’articolo 184 capoverso 3 Cost.

Per questo si intende conferire al Consiglio federale la facoltà di estendere ad altri Stati le misure coercitive disposte in virtù dell’articolo 1 capoverso 1 LEmb, basandosi sulla LEmb stessa, e quindi di emanarle senza limite temporale. L’emanazione di altre misure coercitive unilaterali da parte della Svizzera continua invece a non essere prevista dalla LEmb e potrà avvenire anche in futuro solo sulla base dell’articolo 184 capoverso 3 BV e a tempo determinato. La riserva in tal senso contenuta nell’articolo 1 capoverso 2 LEmb rimane dunque invariata.

La politica del Consiglio federale per quanto riguarda le sanzioni economiche internazionali non viene modificata materialmente dalla normativa proposta. La LEmb continua a dare unicamente la facoltà alla Confederazione di disporre misure coercitive per applicare le sanzioni volte a far rispettare il diritto internazionale pubblico, in particolare i diritti dell’uomo, adottate dall’ONU, dall’OSCE o dai principali partner commerciali della Svizzera.

La normativa proposta si applica inoltre solo nel caso della ripresa delle sanzioni dell’OSCE o dei principali partner commerciali della Svizzera, ovvero l’UE. Sul piano del diritto internazionale pubblico la Svizzera è tenuta a riprendere, senza alcuna modifica, le sanzioni decise dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU in base al capitolo VII dello Statuto dell’ONU. L’estensione unilaterale di simili

¹⁰RS 101

11 RS 172.010