Erläuternder Bericht

Aus neutralitätspolitischen Gründen musste das Verbot der Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken nicht nur gegenüber Russland, sondern auch gegenüber der Ukraine erlassen werden. In Anbetracht der Tatsache, dass die Ein- und Ausfuhr von Kriegsmaterial gestützt auf das KMG gegenüber Russland und der Ukraine verboten wurden, hätte es die Verhängung eines Einfuhrverbots für Feuerwaffen und Sprengstoffe nur gegenüber einer der Konfliktparteien der Schweiz nicht erlaubt, ihre Position als neutraler Staat glaubwürdig zu vertreten. Daher sollten Russland und die Ukraine aus Gründen der Neutralitätspolitik in Bezug auf alle Kriegsmaterialeinfuhren gleich behandelt werden.

Da die EU gegenüber der Ukraine kein Einfuhrverbot für Kriegsmaterial vorsieht, konnte der Entscheid des Bundesrates nicht gestützt auf das EmbG umgesetzt werden. Das EmbG erlaubt dem Bundesrat, wie eingangs erwähnt, einzig die Durchsetzung von Sanktionen, die von der UNO, der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz – konkret der EU - beschlossen wurden. Es gibt dem Bundesrat keine Kompetenz, unilaterale Zwangsmassnahmen zu erlassen. Artikel 1a der Ukraine-Verordnung wurde daher gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung¹⁰ (BV) erlassen. Das EmbG selbst enthält einen diesbezüglichen Vorbehalt (Art. 1 Abs. 2).

Allerdings ist die Geltungsdauer von Verordnungen, die sich unmittelbar auf Artikel 184 Absatz 3 BV stützen, gemäss Artikel 7c Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997¹¹ (RVOG) auf vier Jahre beschränkt. Die Geltungsdauer von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung war daher ursprünglich bis zum 30. Juni 2019 befristet. Artikel 7c Absatz 3 RVOG gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, die Geltungsdauer einer auf Artikel 184 Absatz 3 BV erlassenen Verordnung einmal zu verlängern. Die Verordnung tritt jedoch automatisch ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung innerhalb von sechs Monaten nach der Verlängerung keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung unterbreitet hat.

Am 26. Juni 2019¹² beschloss der Bundesrat, die Geltungsdauer von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung um vier Jahre bis zum 30. Juni 2023 zu verlängern. Gleichzeitig beauftragte er das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), eine Vernehmlassungsvorlage zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für das Verbot der Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland und der Ukraine auszuarbeiten.

Nachdem die Erfahrung bei der Anwendung des EmbG seit seinem Inkrafttreten im Jahr 2003 gezeigt hatte, dass punktuell Verbesserungsbedarf bestand, hatte der Bundesrat 2010 das damalige Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement beauftragt, ein Vernehmlassungsverfahren zu einer Änderung des EmbG durchzuführen. Mit der geplanten Revision sollte insbesondere eine effiziente Durchführung der internationalen Amtshilfe im Embargobereich sichergestellt werden. Die damalige Vernehmlassungsvorlage enthielt darüber hinaus eine Reihe weiterer Revisionspunkte wie die Erweiterung des Anwendungsbereichs (Möglichkeit zur Einziehung von Vermögenswerten), die Ausdehnung des Geltungsbereichs auf Handlungen im Ausland sowie verschiedene Anpassungen im Bereich der Strafbestimmungen.¹³ Aufgrund der starken Kritik an den Kernpunkten der Vorlage beschloss der Bundesrat im Jahr 2011, auf eine Revision des Embargogesetzes zu verzichten.

Bei der vorliegenden Revision des EmbG wird bewusst darauf verzichtet, die kritisierten Punkte der Vernehmlassungsvorlage von 2010 erneut aufzunehmen. Die Revision beschränkt sich darauf, eine gesetzliche Grundlage für Artikel 1a der Ukraine-Verordnung zu schaffen. Überdies soll sichergestellt werden, dass in allfälligen ähnlich gelagerten Fällen in Zukunft der Rückgriff auf Artikel 184 Absatz 3 BV, und damit eine zeitliche Beschränkung der gestützt darauf erlassenen Verordnungen, vermieden werden kann.

Gemäss der Praxis der neutralen Staaten und nach der herrschenden Lehre steht das Neutralitätsrecht dem Mittragen von Wirtschaftssanktionen grundsätzlich nicht im Weg. Die Schweiz kann sich folglich an den von der UNO, der EU oder einer jeglichen anderen Staatengruppe verhängten Sanktionen beteiligen. Bei der konkreten Ausgestaltung von Wirtschaftssanktionen kommt das Neutralitätsrecht im Einzelfall aber unter Umständen zur Anwendung. Vom UNO-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der UNO-Charta beschlossene Sanktionen muss die Schweiz seit Ihrem Beitritt zur UNO im Jahr 2002 hingegen unverändert mittragen.

Die Teilnahme der Schweiz an nichtmilitärischen Sanktionen steht darüber hinaus im Einklang mit den im Bericht zur Neutralität im Anhang des Berichts des Bundesrates vom 29. November 1993¹⁴ über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren dargelegten neutralitätspolitischen Grundsätzen. Im Bericht wird ausgeführt, dass «der Bundesrat grundsätzlich bereit [ist], auch an Wirtschaftssanktionen ausserhalb der Vereinten Nationen teilzunehmen». Der Bundesrat werde «nach einer umfassenden Güterabwägung im Einzelfall entscheiden, ob jeweils ein Abseitsstehen oder eine Teilnahme eher der Wiederherstellung des völkerrechtsmässigen Zustandes und der Wahrung der schweizerischen Interessen dient».¹⁵

1.2 Die beantragte Neuregelung

Mit der beantragten Neuregelung erhält der Bundesrat die Möglichkeit, Zwangsmassnahmen nach Artikel 1 Absatz 1 EmbG teilweise oder vollständig auf weitere Staaten auszuweiten, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert. Bereits heute verfügt der Bundesrat, gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV, über diese Möglichkeit. Wie das Einfuhrverbot für Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus der Ukraine zeigt, führt die zeitliche Befristung der auf diesem Weg erlassenen Verordnungsbestimmungen in der Praxis allerdings zu Problemen. Sanktionsmassnahmen sind zwar grundsätzlich als zeitliche beschränkte Massnahmen konzipiert. Mit der Verhängung von Sanktionen gegenüber einem Staat oder natürlichen und juristischen Personen und anderen Organisationen soll erreicht werden, dass diese ihr Verhalten ändern und sich in Zukunft völkerrechtskonform verhalten. Danach können die beschlossenen Zwangsmassnahmen wieder aufgehoben werden. In der Praxis bleiben Sanktionen aber häufig über einen längeren Zeitraum in Kraft und übersteigen in vielen Fällen die gemäss RVOG vorgesehene Beschränkung der Geltungsdauer von vier Jahren für Verordnungen, die sich auf Artikel 184 Absatz 3 BV stützen.

Aus diesem Grund soll es dem Bundesrat ermöglicht werden, die Ausweitung auf weitere Staaten von gemäss Artikel 1 Absatz 1 EmbG erlassene Zwangsmassnahmen zukünftig gestützt auf das EmbG, und somit ohne zeitliche Befristung, vornehmen zu können.

¹⁰SR 101

11 SR 172.010