Rapport explicatif

Compte tenu de la politique de neutralité de la Suisse, l’interdiction d’importer des armes à feu, leurs composants et des munitions, ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques ou de la poudre de guerre à usage militaire ne pouvait être imposée uniquement à la Russie ; il fallait faire de même à l’égard de l’Ukraine. Étant donné que l’importation et l’exportation de matériel de guerre sur la base de la LFMG avaient été interdites à la fois vis-à-vis de la Russie et de l’Ukraine, la Suisse n’aurait pas pu faire valoir sa neutralité de manière crédible si elle avait mis en place une interdiction d’importer des armes à feu et des engins explosifs à l’encontre d’une seule des parties au conflit. C’est la raison pour laquelle, du point de vue de la politique de neutralité, la Russie et l’Ukraine devaient être traitées de la même manière s’agissant des importations de matériel de guerre.

Étant donné que l’UE ne prévoit pas d’interdiction d’importer du matériel de guerre en provenance d’Ukraine, la décision du Conseil fédéral ne pouvait pas être fondée sur la LEmb. En effet, comme il a été mentionné plus haut, la LEmb permet uniquement au Conseil fédéral d’appliquer des sanctions édictées par les Nations unies, l’OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse (concrètement, l’UE). Elle ne lui donne aucunement la compétence d’imposer unilatéralement des mesures de coercition, raison pour laquelle l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine a été édicté sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst¹⁰. La LEmb prévoit une réserve allant dans ce sens (art. 1, al. 2).

La durée de validité des ordonnances adoptées directement sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst. est limitée à quatre ans en vertu de l’art. 7c, al. 2, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA)¹¹. L’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine était donc initialement valable seulement jusqu’au 30 juin 2019. L’art. 7c, al. 3, LOGA donne au Conseil fédéral la possibilité de proroger une fois une ordonnance qu’il a adoptée en se fondant sur l’art. 184, al. 3, Cst. Toutefois, l’ordonnance devient automatiquement caduque si, six mois après l’entrée en vigueur de sa prorogation, le Conseil fédéral n’a pas soumis à l’Assemblée fédérale un projet établissant la base légale de son contenu.

Le 26 juin 2019¹², le Conseil fédéral a décidé de proroger de quatre ans, soit jusqu’au 30 juin 2023, l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine. Il a parallèlement chargé le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) de préparer un projet à mettre en consultation sur la création d’une base légale pour l’interdiction d’importer de Russie ou d’Ukraine des armes à feu, leurs composants et des munitions ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques ou de la poudre de guerre à usage militaire.

Comme l’application de la LEmb depuis son entrée en vigueur en 2003 avait ponctuellement mis en évidence un potentiel d’amélioration, le Conseil fédéral avait, en 2010, chargé le Département fédéral de l’économie de réaliser une procédure de consultation en vue de modifier cette loi. La révision prévue devait en particulier permettre d’assurer l’efficacité de l’exécution de l’entraide administrative internationale en matière d’embargo. Le projet alors mis en consultation comportait également d’autres éléments de révision tels que l’élargissement de l’éventail des mesures de coercition (possibilité de confisquer des avoirs), l’extension du champ d’application aux actes commis à l’étranger ainsi que diverses adaptations des dispositions pénales¹³. Les éléments centraux du projet ayant fait l’objet de vives critiques, le Conseil fédéral a décidé en 2011 de ne pas réviser la loi sur les embargos.

Dans le cadre de la présente révision de la LEmb, il a volontairement été fait l’impasse sur les points qui avaient été critiqués dans le projet mis en consultation en 2010. La révision se limite à créer une base légale pour l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine. Il s’agit par ailleurs de permettre d’éviter à l’avenir, dans des cas comparables, le recours à l’art. 184, al. 3, Cst., et, partant, la limitation dans le temps des ordonnances édictées sur cette base.

Conformément à la pratique des États neutres et à la doctrine dominante, le droit de la neutralité ne s’oppose en principe pas au fait qu’un État neutre participe à l’application de sanctions économiques. Il en découle que la Suisse peut participer aux sanctions édictées par les Nations Unies, l’UE ou toute autre coalition d’États. Si la forme concrète que prennent les sanctions économiques peut parfois diverger en application du droit de la neutralité, la Suisse est néanmoins tenue, depuis son adhésion à l’ONU en 2002, d’appliquer telles quelles les sanctions adoptées par le Conseil de sécurité de l’ONU en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

La participation de la Suisse à des sanctions non militaires est en outre en phase avec les principes de neutralité présentés dans le Rapport sur la neutralité qui constituait l’annexe du Rapport du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90¹⁴. Le rapport précise que « le Conseil fédéral est, en principe, disposé, à l’avenir, à s’associer à des sanctions économiques prises en dehors du système de sécurité collective des Nations Unies. Après avoir soigneusement pesé les intérêts en présence, il décidera dans chaque cas si, pour rétablir une situation conforme au droit international et pour préserver les intérêts de notre pays, la Suisse doit ou non participer à de telles sanctions. »¹⁵

1.1 Dispositif proposé

Le dispositif proposé permet au Conseil fédéral d’étendre partiellement ou intégralement à d’autres États les mesures de coercition visées à l’art. 1, al. 1, LEmb lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l’exige. Aujourd’hui déjà, le Conseil fédéral dispose de cette possibilité en vertu de l’art. 184, al. 3, Cst. Cependant, comme le montre l’interdiction d’importer des armes à feu, leurs composants et des munitions, ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques et de la poudre de guerre à usage militaire depuis l’Ukraine, la limitation temporelle des dispositions fixées dans une ordonnance sur la base de cet article pose des problèmes dans la pratique. Il est vrai que les sanctions sont en principe conçues comme des mesures temporaires. La mise en place de sanctions à l’encontre d’un État, de personnes physiques ou morales ou d’autres organisations doit inciter ceux-ci à changer de comportement pour se conformer au droit international public, après quoi les mesures de coercition pourront être levées. Toutefois, en pratique, les sanctions restent souvent en vigueur sur une longue période et dépassent dans de nombreux cas la durée de validité de quatre ans prévue par la LOGA pour les ordonnances fondées sur l’art. 184, al. 3, Cst.

Par conséquent, le Conseil fédéral doit pouvoir, à l’avenir, étendre à d’autres États les mesures de coercition prises au titre de l’art. 1, al. 1, LEmb en s’appuyant sur la LEmb elle-même, et donc sans limitation temporelle. L’édiction d’autres mesures de coercition

¹⁰RS 101

11 RS 172.010