Subventions dans le domaine de la promotion de la paix et de la politique de sécurité humaine

3.1.2Managementinstrumente und Prozesse für die Abwicklung von Mandaten und Subventionen

Die jeweiligen Botschaften waren und sind zentral für

Wirkungsziele AMS 2017 - 2020:

die strategische und operationelle Planung und

Friedensförderung: Die AMS trägt dazu bei, Prioritätensetzung der AMS. Die Wirkungsziele und dass gewaltsame Konflikte im Hinblick auf Grundsätze der Botschaften sind sowohl für die einen dauerhaften Frieden transformiert Jahresprogramme als auch die mittelfristige werden. Sie setzt sich gleichzeitig dafür ein,

dass die internationalen Institutionen und Perspektive handlungsleitend. Gemäss den Instrumente der Friedensförderung

Interviews mit AMS Mitarbeitenden hat sich die ^{funktionieren.}

Kohärenz der Planungsdokumente auf Stufe Humanitäre Politik: Die AMS engagiert sich

für den Schutz der Menschen vor Gewalt. Sie Abteilung, Bereiche, Sektionen und Mitarbeitenden in setzt sich dafür ein, dass die Zivilbevölkerung, den letzten Jahren markant verbessert. Im Jahr 2017 insbesondere in bewaffneten Konflikten,

wurden neue Vorlagen für die Jahresplanung geschützt wird und ihre Rechte wahrnehmen

kann.

eingeführt und von den meisten Sektionen

Menschenrechtspolitik: Die AMS fördert die angewandt. Der Vergleich der übergeordneten AMS Menschenrechte und setzt sich dafür ein, dass Zielsetzungen mit den Jahresprogrammen diese tatsächlich geachtet werden.

verschiedener Sektionen zeigt allerdings für 2017 Migrationsaussenpolitik: Die AMS engagiert folgende Defizite: ^{sich dafür, dass vertriebene Menschen und}

gefährdete Migranten geschützt werden und • Die AMS Ziele nehmen nur sehr vage Bezug ^{ihre Menschenrechte wahrnehmen können.}

Gleichzeitig bekämpft sie den

zu den vier Wirkungszielen der Botschaft. Es Menschenhandel.

wurden Anstrengungen unternommen die Bundesrat (2016b: 2619f)

Wirkungsziele der Botschaft zu betonen und in

die Sektionsziele einzubauen. Dies gelang unterschiedlich erfolgreich.

• Der Bezug zwischen den Wirkungszielen der Botschaft, den übergeordneten Zielen der AMS und den Sektionszielen bleibt oft unklar. Selbst die Verbindung zwischen den übergeordneten AMS Zielen und den sektionsspezifischen Zielen bleibt in den meisten Sektionen unbestimmt oder sektionsspezifische Ziel fehlen (respektive werden durch qualitative Indikatoren substituiert). Die geplanten Beiträge der Sektionen zu den übergeordneten Zielen bleiben somit oft vage und schwer nachvollziehbar.

• Die Ziele respektive Indikatoren sind stark aktivitäten- und outputlastig. Es fehlen jedoch in der Jahresplanung jegliche Angaben über die Zahl der zu unterstützenden Mediationen, Initiativen, Projekte, der geplanten Einsätze oder der weitergebildeten Expertinnen und Experten im Expertenpool. Zur Ergänzung der qualitativen Indikatoren bestünde damit ein Potenzial, das Zielsystem mit quantitativen Indikatoren zu ergänzen.

Im Rahmen der Mid-Term Review zur Erreichung der Jahresziele analysiert die AMS auf Stufe Sektion und Abteilung was bisher erreicht wurde, wie sich die internationale Lage und lokalen Kontexte entwickeln und welche innen- und aussenpolitischen Gesichtspunkte neu zu berücksichtigten sind. Auf der Grundlage dieser Analyse wird festgestellt, inwiefern die Jahresziele noch umzusetzen sind oder ob aufgrund der Entwicklungen auch eine Verschiebung der Prioritäten (und Ressourcen) vorzunehmen ist.

In der Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit werden die strategischen Grundsätze dargelegt (siehe nebenstehender Kasten). Grundsätze der AMS:

Gemäss den Interviews sind diese bekannt und werden 1. Eingehen von kalkulierten Risiken beim Einsatz der AMS Instrumente und bei der Vergabe 2. Verfolgen eines

von Projekten beachtet. departementsübergreifenden Ansatzes

(WGA)

Die AMS strebt eine gute Balance an zwischen 3. Setzen von thematischen und geo- politischer und administrativer Arbeit, welche das grafischen Schwerpunkten

4.Orientierung an Ein- und Ausstiegs-Management der Projekte und Subventionen betrifft.

kriterien. Die Kriterien sind:

Die steigenden Anforderungen an die – Aussenpolitisches Interesse

Rechenschaftslegung und das administrative – Stärken und spezielle Kompetenzen Projektzyklusmanagement (PCM) führen zu höheren ^{der Schweiz}

Belastungen für die Abwicklung der Projekte und – Mehrwert den die Schweiz erbringen

kann

Subventionen. Die diesbezüglichen Grundlagen- – Synergien mit anderen Aktivitäten des dokumente, z.B. zur Formulierung von Kreditanträgen Bundes

(AMS 2015) oder das Projekthandbuch (AMS 2017) ^{–Globale und lokale Bedürfnisse und} sind aktuell und neue Mitarbeitende werden eingeführt. ^{Herausforderungen}

– Konkrete Nachfrage

Die Qualität der Expertise und die Wahl des richtigen⁵. ^{Mittelfristige Planung, kurzfristiges} Zeitpunktes sind wichtige Erfolgsfaktoren für die AMS. ^{Ergreifen von Chancen und rasches}

Reagieren auf Herausforderungen Eigene Expertise ist zentral für den Aufbau von 6. Nachhaltigkeit

Vertrauen und die Glaubwürdigkeit der Schweiz in 7. Gleichstellung der Geschlechter und Konfliktkontexten. Dies kann nicht einfach ausgelagert ^{guter Regierungsführung}

8.Wirksamkeit, Lernbereitschaft und werden. Diesbezüglich hat die AMS zwei Innovation

Herausforderungen: (1) Die häufigen Personalwechsel Bundesrat (2016b. 2615f)

(von Diplomat/-innen und befristet angestelltem

Personal) verlangen gute Übergaben und Betreuung. Allerdings müssen Kontakte, Netzwerke und das Vertrauen jeweils wiederaufgebaut werden. (2) Aufgrund von Sparmassnahmen (ab 2015) und dem Neuen Führungsmodell Bund (NFB) (ab 2017) werden mehr befristete Verträge abgeschlossen oder Stellen nicht mehr unmittelbar neu besetzt, was der Kontinuität der Arbeit abträglich ist. Das sind jedoch externe Spielregeln, welche die AMS zu berücksichtigen hat und sich negativ auf die Flexibilität auswirken.

Angesichts der zentralen Rolle der HSA ist deren Einsatz für die Wirksamkeit und Effizienz der Massnahmen eine wichtige strategische Frage. Die Steuerung der HSA – welche in der Regel in die Botschaften integriert sind – wird als Herausforderung gesehen. Die Herausforderung entsteht aus der inhaltlichen Steuerung durch die AMS gegenüber der administrativen Unterstellung unter die Vertretung vor Ort. Diese Abstimmung wird als wichtig aber manchmal auch schwierig gesehen, da der Botschafter das politische Gewicht der schweizerischen Aussenpolitik hat und die DEZA in der Regel das grössere Budget.

Die Gewichtung des Instrumentes HSA gegenüber den anderen AMS Instrumenten wird regelmässig thematisiert. Der Zugriff der AMS Sektionen auf die HSA ist pragmatisch gelöst (früher wurde zwischen verschiedenen HSA Typen unterschieden). Die Betreuung der HSA – und deren Projekte – durch die Zentrale ist wichtig und absorbiert erhebliche Ressourcen an der Zentrale.

Die Zielerreichung der Sektionen wird halbjährlich zusammengestellt und in einem Steuerungsbericht zuhanden der AMS-Leitung analysiert. Die beiden stellvertretenden Abteilungsleitenden machen dabei aufgrund der Sektionsberichte eine Bestandesaufnahme — S. 20 —in strategischen Bereichen. Der vertrauliche Steuerungsbericht⁷ analysiert nebst den Finanzen (geografische und thematische Allokation gemäss Botschaftsvorgaben, Verpflichtungen gemäss den AMS Instrumenten) die Personalsituation (Arbeitsbelastung in den Sektionen, Personalzusammensetzung bezüglich Geschlecht und Laufbahn) und die Compliance (Zielerreichung und Wirkung beurteilt anhand eines Ampelsystems, Umsetzung von früheren Audit-Empfehlungen).

Beurteilt werden auch die strategischen Partnerschaften gemäss den Kriterien in der folgenden Tabelle. Die AMS leitet daraus Empfehlungen für die weitere Zusammenarbeit ab und hat kürzlich beschlossen eine strategische Partnerschaft aufzugeben.

Tabelle 4: Kriterien zur Beurteilung der strategischen Partnerschaften (Ampelsystem)

Kriterien Konkretisierung der Kriterien durch Fragen

Übergeordnet. strategischer Wie gross ist der Einfluss der AMS auf den Entscheid?

Entscheid

Strategische Relevanz Wie relevant ist der Partner im internationalen Vergleich?

Relevanz des Themas für AMS Wie bedeutend ist die Kernkompetenz des Partners für die AMS?

Reife des Partners Verfügt die Org. über eine kritische Grösse, eine strategische Steuerung?

Andere Geber?

Qualität der Arbeit Wie nützlich sind Inputs des Partners für die AMS? Innovation?

Qualität der Beziehungen Wie nützlich sind Beziehungen des Partners für die AMS? Zugang zu

Akteuren?

Nähe zur AMS Wie gross ist das Vertrauensverhältnis / der Einfluss der AMS auf den

Partner?

Relevanz der AMS für den Partner Wie wichtig ist die AMS für den Partner?

Intensität Wie oft nutzt die AMS den Partner?

Quelle AMS Controlling

Die AMS hat eine klare Regelung der Unterschriften (gemäss Bundesverwaltung) und die Stabsstelle Finanzen und Administration (F&A) überprüft alle Kreditanträge und deren Budgets. Grössere Projekte werden durch die hierarchische Involvierung verschiedener Personen jeweils auf ihre Qualität überprüft. Es gibt aber keine Qualitätskontrolle bei Kreditanträgen durch ein separates Gremium. Gemäss AMS sind die Projekte zu klein und die Personaldecke zu dünn.

Die AMS führt gegenwärtig einen Prozess zur Erarbeitung eines neuen Leitbildes durch. Dieser wird intern als wichtig betrachtet für die eigene Identität und die weitere Steigerung der Kohärenz der Instrumente und Prozesse.

Beurteilung KEK-CDC: Die AMS wendet ein stufendifferenziertes Planungssystem für die Sektionen und Mitarbeitenden an. Die Zielbezüge sind allerdings oft vage und die Kohärenz verbesserungsfähig. Die Formulierung einer Theory of Change auf Ebene Sektion könnte diese Bezüge klarer darstellen. Die Einführung eines Steuerungsberichts 2016 hat die Grundlagen für die strategische Steuerung erheblich verbessert.

3.1.3Setzung von Prioritäten

Gemäss den geführten Gesprächen basiert die Prioritätensetzung der AMS auf der jeweils geltenden Botschaft und den darauf aufbauenden strategischen Grundlagen (thematische — S. 21 —Strategien, schweizerische Kooperationsstrategien⁸). Konkret erfolgt die Prioritätensetzung der AMS im Rahmen der Jahresplanung.

Die Prioritäten der AMS werden darüber hinaus jedoch auch wesentlich durch politische und diplomatische Überlegungen des EDA und durch übergeordnete Instanzen – dem Bundesrat und dem Parlament – vorgegeben. Auch internationale Entwicklungen wie der Bürgerkrieg in Syrien seit 2011 oder die Ukraine-Krise seit 2014 und daraus entstehende Opportunitäten prägen die Prioritätensetzung. So entstand das Engagement der AMS in der Migrationsaussenpolitik in Bezug auf Eritrea, weil die innenpolitische Relevanz dieses Landes aufgrund der hohen Zahl an Asylsuchenden hoch ist und in den letzten Jahren diverse parlamentarische Vorstösse eingereicht wurden. Weder die Übernahme des Mandats zur Friedensförderung in Moçambique noch jenes in Simbabwe sei in der laufenden Botschaft vorgesehen gewesen, um noch zwei Beispiele einer politischen Opportunität anzuführen. Die Einflussnahme der Politik auf die Priorisierung der Tätigkeiten ist im Aufgabenbereich der Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit im Vergleich zu anderen Politikbereichen ausgesprochen hoch.

Bei der Umsetzung der Prioritäten spielen die HSA eine zentrale Rolle. Sie schlagen basierend auf den strategischen Grundlagen, ihrer Kontextanalyse vor Ort und ihrer Kenntnisse des Akteurnetzwerkes und der Konfliktdynamik sowie aufgrund der sich bietenden Opportunitäten konkrete Projekte/Akteure vor. Dabei fliessen durchaus auch Anliegen und Interessen der schweizerischen Botschaft und der Partner (DEZA und SECO) ein.

Politische Opportunitäten sowie auch die Entwicklung in Krisenregionen sind schwierig vorherzusehen und folglich kommt der Flexibilität und einer gründlichen Risikoanalyse eine hohe Bedeutung zu, die auch bei der Einsatzplanung der HSA einfliesst.

Der Rückzug oder Ausstieg aus einem Land/Region oder Programm ist in der Praxis schwieriger als ein Einstieg, wie diverse Gesprächspartner/-innen der AMS betonten. Erstens besteht eine Tendenz, dass die Konflikte länger andauern. Zweitens liegt es in der Natur der meisten Konflikte, dass sie nicht vorhersehbar und berechenbar sind. Drittens fliessen in die Entscheidungsfindung über einen Ausstieg auch Überlegungen zur Nachhaltigkeit der AMS-Aktivitäten ein (z.B. Nigeria). Durch einen beschlossenen Ausstieg (z.B. Nepal vor zwei Jahren) entgehen der AMS Opportunitäten, durch die Fokussierung der Tätigkeiten auf neue Konfliktregionen entstehen dafür neue Opportunitäten.

Aufgrund der limitierten Mittel der AMS müssen klare aussenpolitische Prioritäten gesetzt werden. Die Nachfrage nach friedensfördernden Massnahmen der AMS ist höher als die verfügbaren Mittel. Die AMS macht aus diesem Grund gemäss ihren Aussagen eine eigentliche Verzichtsplanung im Rahmen des durch die Politik vorgegeben Spielraums.

Beurteilung KEK-CDC: Die hohe politische Einflussnahme auf die Tätigkeit der AMS und die dynamischen, unberechenbaren und diffizilen Kontexte setzen einer langfristigen, strategischen Prioritätensetzung gegebenermassen deutliche Grenzen. Die AMS hat mit der Jahresplanung ein Instrument etabliert, um die Prioritätensetzung basierend auf den strategischen Grundlagen und den getätigten (Risiko-)Analysen gezielt vorzunehmen. Darüber hinaus ist sie responsiv aufgestellt (speziell durch die HSA vor Ort), um Opportunitäten gezielt nutzen zu können.