Subventions dans le domaine de la promotion de la paix et de la politique de sécurité humaine

3.3.3Management der strategischen Partnerschaften

Sogenannte strategische Partnerschaften stellen ein langjähriges Instrument der AMS dar, das bereits vor der hier berücksichtigten Periode Strategische Partner sind

etabliert wurde. Die AMS ist einerseits strategische nichtstaatliche Organisationen, die Partnerschaften mit Organisationen eingegangen, die aufgrund spezifischer Expertise oder

Fähigkeiten für die Schweiz besonders operativ in den Tätigkeitsfeldern der AMS tätig sind und wichtig sind und die sie deshalb mit den Einflussbereich und die Präsenz der AMS vor Ort einem finanziellen Grundbeitrag

verstärken (z.B. Centre for Humanitarian Dialogue, unterstützt. Die Zusammenarbeit wird in

einer mehrjährigen Strategie definiert, Geneva Call). Andererseits hat die AMS gezielt und die gegenseitigen Erwartungen Partnerschaften aufgebaut, die primär dem werden in einer Leistungsvereinbarung Wissensaustausch und der Gewinnung neuer festgehalten. Strategische

Partnerschaften werden regelmässig Forschungserkenntnisse dienen (z.B. Refugee Studies evaluiert

Centre, Program on International Law and Armed Conflict, ^{Bundesrat(2016b:2641).}

swisspeace). Ein Teil der strategischen Partnerschaften

dient zudem auch der Stärkung des Standorts Genf.

Die enge und langfristige Zusammenarbeit mit den strategischen Partnern erleichtert nicht nur den Zugang zu Expertise und Akteurnetzwerken, sondern auch die Reflexion und die Entwicklung von neuen Ideen, welche für die Arbeit der AMS bedeutsam sind. Dazu ist ein regelmässiger Austausch mit den international gut vernetzten strategischen Partnern zentral. Dieser Austausch könnte gemäss Interviewaussagen (AMS und strategische Partner) noch optimiert werden.

Die strategischen Partner ihrerseits schätzen die Zusammenarbeit mit der AMS nicht nur wegen der finanziellen Beiträge, sondern auch wegen der Expertise der AMS und der Unterstützung durch die AMS etwa im Bereich der Visa-Beschaffung, beim Zugang zu anderen Geberstaaten sowie generell wegen des guten Rufes der Schweiz im Bereich der Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit.

In der Periode 2012-2017 umfasste das Vertragsvolumen für die Kernbeiträge an die strategischen Partner CHF 32,6 Mio. oder 10,9 % des gesamten Vertragsvolumens.¹⁴ Die folgende Tabelle listet die strategischen Partner auf und führt die derzeitige Zuordnung zu den Sektionen der AMS auf. Die grosse Mehrheit der strategischen Partnerschaften hat die AMS vor 2012 etabliert und besteht auch nach 2017 weiter.

Tabelle 7: Überblick über die strategischen Partnerschaften der AMS 2012-2017

Vertrags-Anteil Organisation (Land) Sektion volumen in Kernbei-Evaluation durch AMS AMS Mio. CHF trag

Swisspeace (CH) FP I 14.9 15% 2014 (extern)

Centre for Humanitarian Dialogue (CH) FP IV 11.4 39%

Small Arms Survey (CH) HUPO 11.0 95% 2013 und 2017 (extern)

Geneva Call (CH) HUPO 6.8 37% 2016 (extern)

Interpeace (CH) FP II 5.7 49% --

Schweizerisches Kompetenzzentrum für

MRP 3.5 0% 2015 (extern)

Menschenrechte (CH)

Berghof Foundation (DE) FP IV 2.6 27% --

2014 (selbst; Phase 2011-13) und Association for the Prevention of Torture (CH) MRP 2.2 69%

2015 (selbst, Phase 2014-16)

Program on International Law and Armed

HUPO 2.2 91% --

Conflict, Harvard University (USA)

Conciliation Resource (UK) FP III 1.9 31% --

Geneva Academy of International Humanitarian

MRP 1.8 28% --

Law and Human Rights (CH)

European Institute of Peace (BEL) FP IV 1.7 98% --

Institute for Human Rights and Business (UK) MRP 1.1 45% --

Refugee Studies Centre (UK) MIGRAPO 1.2 74% 2017 (selbst)

Humanitarian Policy Group (UK) HUPO 0.7 100% --

Quelle: Zusammenstellung durch KEK-CDC aufgrund der AMS Vertragsstatistiken

Aus den geführten Leitfadeninterviews mit leitenden Personen der AMS geht hervor, dass ein älteres Konzept zu den strategischen Partnerschaften besteht. Zum Zeitpunkt der Durchführung des Audits stützte sich die Zusammenarbeit der AMS mit den strategischen Partnern jedoch nicht auf ein spezifisches strategisches Konzept.¹⁵ In den letzten beiden Jahren wurden sukzessiv mit allen strategischen Partnern spezifische Leistungsvereinbarungen abgeschlossen, so dass ab dem Jahr 2018 alle strategischen Partnerschaften auf einer (jährlichen) Leistungsvereinbarung als Beilage zu den (jährlichen) Verträgen und Kreditanträgen basieren.¹⁶ Einige strategische Partner ihrerseits vermissen einen längerfristigen Planungshorizont (Vertragslaufzeit). Definitive Beiträge und Leistungsvereinbarungen liegen teilweise erst im Verlaufe des laufenden Jahres vor (Interviews strategische Partner). Eine Klärung der gegenseitigen und speziell auch längerfristigen Erwartungen könnte die strategische Diskussion befruchten und die mittelfristige oder längerfristige Entwicklung der Partnerschaft aufzeigen.

Durch die Leistungsvereinbarung nimmt die AMS auch Einfluss auf die strategische Ausrichtung und die Tätigkeiten der strategischen Partner. Darüber hinaus variiert die Einflussnahme u.a. auch in Relation zur Relevanz der AMS für den strategischen Partner. Die AMS ist oft ein Geber neben anderen Gebern und in der Tendenz nimmt die Bedeutung der AMS gemessen an ihrem Finanzierungsanteil ab.

Spezifische Kriterien für den Abschluss einer neuen oder für den Ausstieg aus einer bestehenden strategischen Partnerschaft liegen damit in Form einer konzeptionellen Grundlage im engeren Sinne nicht vor. Allerdings hat die AMS ein Controlling-Instrument zu den strategischen Partnerschaften etabliert, das nach der Neubesetzung der — S. 37 —Controlling-Stelle im Jahr 2016 überarbeitet wurde. Das Controlling-Instrument hält fest, dass einerseits die Entscheide über strategische Partnerschaften nicht in jedem Fall im Einflussbereich der AMS liegt.¹⁷ Andererseits werden die aussenpolitische Relevanz, die Qualität und Nützlichkeit für die AMS berücksichtigt.¹⁸ In den Interviews wurde zudem angeführt, dass auf ein gemeinsames Verständnis der Friedensförderung geachtet wird. Im Rahmen des internen Controllings beurteilen die zuständigen Sektionsleitenden die Partnerschaften zweimal jährlich. Das überarbeitete Controlling-Instrument wird als sehr nützlich erachtet, da es nicht nur eine systematischere Beurteilung der strategischen Partnerschaften einfordert, sondern auch die Nutzung der Partnerschaft durch die AMS erfasst (Interviews AMS). Beim Controlling stützen sich die Sektionsleitenden auf ihre Erfahrungen aus der Zusammenarbeit mit den strategischen Partnern, deren Berichterstattung sowie auf Rückmeldungen von AMS-Mitarbeitenden und HSA. Die Berichterstattung zu den Kernbeiträgen erfolgt über die Jahresberichte, die in der Regel auf einer detaillierten gemeinsamen Berichtslegung zuhanden der Geber beruht, welche auch die Jahresrechnung einschliesslich Audit-/Revisionsbericht umfasst.

Bei einer der strategischen Partnerschaften wurde aufgrund des Controllings im Jahr 2017 der Ausstieg beschlossen. Interviewaussagen verdeutlichen, dass ein Ausstieg bei strategischen Partnerschaften schwierig ist. Gemäss den vorliegenden Informationen ist das Vorgehen zum phasing out (oder auch bei einer wesentlichen Reduktion der finanziellen Unterstützung) nicht klar festgelegt. Damit sind Fragen zur Klärung der Erwartungen, des Zeitpunkts, des Umfangs des Rückzugs aber auch der Kommunikation angesprochen.

Die AMS hat zwischen 2012 und 2017 zu vier der fünfzehn strategischen Partnerschaften eine externe Evaluation und zu zwei Partnerschaften eine Selbstevaluation durchgeführt. Es ist zu ergänzen, dass die strategischen Partnerschaften selbst auch (externe) Evaluationen zu ihren Tätigkeiten veranlassen können. So gab die Association for the Prevention of Torture eine Studie zur Wirksamkeit der Folterprävention in Auftrag (Carver und Handley 2016), die auch in die Beurteilung der strategischen Partnerschaft durch die zuständige AMS-Sektion einfloss. Evaluationen von strategischen Partnern können und sollten auch koordiniert mit anderen Gebern erfolgen (Interviews strategische Partner).

Interviewaussagen von strategischen Partnern, die von der AMS evaluiert wurden, bezeugen die Nützlichkeit von solchen Evaluationen. Ein strategischer Partner weist darauf hin, dass auch andere Geber mit langfristigen finanziellen Beiträgen regelmässig eine Evaluation durchführen. In einem Fall zeigt sich jedoch auch, dass aus der Perspektive des strategischen Partners nicht klar ist, zu welchem Zweck die AMS die Evaluation durchführte und ob und inwiefern die Evaluationsbefunde der AMS als Grundlage für die weitere Zusammenarbeit dienen.

Im Rahmen der strategischen Partnerschaften bearbeitet die AMS mit ihren jeweiligen Partnern zudem auch den Bereich «Monitoring und Evaluation». Einerseits unterstützt die AMS zusammen mit anderen Gebern bei den strategischen Partnern die Entwicklung von Monitoring und Evaluationsinstrumenten, andererseits lässt sich die AMS auch durch zwei strategische Partner in diesem Bereich unterstützen.

Beim Management der strategischen Partnerschaften sind neben der Pflege, der kontinuierlichen Evaluierung und Weiterentwicklung der strategischen Partnerschaften — S. 38 —zwei Risiken besonderes relevant: Erstens besteht das Risiko von Doppelspurigkeiten, wenn die AMS neben den Kernbeiträgen auch spezifische Projekte der strategischen Partner subventioniert. Dieses Risiko kann nicht ganz ausgeräumt werden, auch mit aufwendigen Verträgen und Controlling-Instrumenten. Die AMS hat jedoch verschiedentlich verhandelt, um Leitungen im Rahmen von Projekten durch den Kernbeitrag abzudecken. Zweitens besteht ein gewisses Risiko, dass sich die Schweiz und ihre strategischen Partner vor Ort konkurrenzieren bzw. der Partner mit seinen Tätigkeiten vor Ort oder bei internationalen Anlässen die Schweiz in eine schwierige Situation bringt (Interviews strategische Partnerschaften). Dieses Risiko könnte durch eine klare Rollenteilung und eine Reglung, wie in solchen Fällen vorgegangen wird, geschmälert werden.

Beurteilung KEK-CDC: Die strategischen Partnerschaften stellen ein etabliertes und bewährtes Instrument der AMS dar. Es erlaubt ihr, sich Zugang zu Akteuren und Netzwerken zu schaffen, Wissen und Ideen einzuholen und zu entwickeln und ihren Einflussbereich vor Ort zu erweitern. Die interne Beurteilung und Reflektion der strategischen Partnerschaften wurde seit 2016 neu etabliert. Es fehlt an einer aktuellen, genutzten strategischen Grundlage, welche das Instrument der strategischen Partnerschaften definiert und die zentralen Elemente des Managements der strategischen Partnerschaften festhält. Die Kriterien für strategische Partnerschaften sind den Sektionsleitenden zwar bekannt, bei anderen wesentlichen Details bestehen jedoch gewisse Unschärfen (u.a. Festlegung der Höhe des Kernbeitrags, Planungshorizont, Ausgestaltung der Leistungsvereinbarung, Evaluationspraxis, Vorgehen zur Beendigung einer strategischen Partnerschaft). Diese Unschärfen können in der Praxis zu Schwierigkeiten führen.