Subventions dans le domaine de la promotion de la paix et de la politique de sécurité humaine

Audit de subvention dans le domaine de la promotion de la paix et de la politique de sécurité humaine — Seite 2 —Bestelladresse Adresse de commande Indirizzo di ordinazione Ordering address Bestellnummer Numéro de commande

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Table des matières

Audit de subvention dans le domaine de la promotion

de la paix et de la politique de sécurité humaine Département fédéral des affaires étrangères

L’essentiel en bref

Au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la Division sécurité humaine (DSH) est en charge de la mise en œuvre de la politique suisse en matière de promotion de la paix et des droits de l’homme. Elle se fait dans le cadre de la stratégie de politique étrangère du Conseil fédéral. Ses activités comprennent la sécurité des individus et leur protection contre la violence, la guerre et l’arbitraire. Ses moyens financiers s’élèvent à plus de 400 millions de francs pour la période 2012–2017¹.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a analysé les processus, les outils et les ressources mis en œuvre par la DSH et examiné leur efficience et la mesure de leur efficacité. Cette tâche a été déléguée à la société KEK – CDC Consultants, à Zurich. Le présent rapport de synthèse résume les constats principaux et formule des recommandations.

La DSH dispose des outils pour que sa stratégie suivie soit mise en œuvre

La DSH dispose d'une palette d'instruments suffisants pour promouvoir la paix et la sécurité humaine selon les termes du message du Conseil fédéral. Ces outils sont choisis selon le contexte et coordonnés avec d’autres acteurs fédéraux. La gestion du savoir est aussi un défi permanent pour cette entité. Cette gestion représente également une opportunité pour réduire les coûts de formation interne et de recrutement.

La DSH dispose de conseillers en sécurité humaine. Au bénéfice d’une connaissance approfondie du terrain, ces conseillers coopèrent avec les partenaires locaux. De plus, leur présence sur place garanti un accompagnement sérieux des projets et un meilleur suivi des résultats. Cependant, les contrats à courte durée déterminée et des perspectives limitées de carrière génèrent une fluctuation importante chez ces spécialistes. Ce taux de rotation élevé est souvent synonyme de perte de savoir à l’interne et peut engendrer une dégradation de la relation de confiance des partenaires locaux.

Le CDF recommande à la DSH de procéder à une réflexion sur le rôle et les perspectives de carrière des conseillers en sécurité humaine. Ces derniers disposent d’un important savoir qui doit être mieux géré, conservé et capitalisé.

Des indicateurs à développer et un concept de partenariat à revoir

Au moment de l’audit, la division développe un modèle de mesure d'impact qui inclut des indicateurs qualitatifs mais aussi de nouveaux indicateurs quantitatifs. De l’avis du CDF, la finalisation du développement de ce modèle d’impact est prioritaire.

Un autre point important est le rôle des partenariats stratégiques. En effet, le partenariat stratégique est un élément-clé dans l’accès à un savoir-faire spécifique pour permettre la mise en œuvre de la stratégie de la DSH. Toutefois, le concept actuel devrait être complété par une définition et le nombre nécessaire de partenaires stratégiques, des critères concrets d’entrée et de sortie, une délimitation claire entre les contributions de base et les contributions de projets et un aspect temporel.

Le CDF recommande également de revoir la pratique actuelle concernant la durée des contrats. En effet, l’établissement de contrats à durée plus longue serait en ligne avec la stratégie mise en place et permettrait encore de réduire les coûts administratifs.

La solution miracle n’existe pas

De l’avis du CDF, un échange régulier d’informations et de méthodes de travail avec les différents pays est nécessaire et important. Cet échange pourrait offrir de nouvelles perspectives d’approche et inciterait la DSH à une remise en question régulière.

Finalement, le CDF partage l’avis du consultant externe sur une éventuelle réduction du nombre de subventions ou sur la mise au concours systématique des actions à entreprendre. Sur ce dernier point, il apparaît que le coût intrinsèque d’un appel d’offres est considéré comme élevé, car les exigences en la matière sont en constante augmentation. On trouve une situation identique en Norvège et en Allemagne. En cela, ni une éventuelle réduction du nombre de subventions, ni la mise au concours systématique apporteraient de plus-value et augmenteraient l’efficacité des actions de la DSH.

Subventionsprüfung im Bereich der Förderung von

Frieden und menschlicher Sicherheit Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten

Das Wesentliche in Kürze

Für die Umsetzung der schweizerischen Politik auf dem Gebiet der Förderung von Frieden und Menschenrechten ist die Abteilung Menschliche Sicherheit (AMS) im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) zuständig. Die Umsetzung erfolgt im Rahmen der aussenpolitischen Strategie des Bundesrates. Die Tätigkeit der AMS umfasst die Sicherheit des Einzelnen und den Schutz der Bevölkerung vor Gewalt, Krieg und Willkür. Für den Zeitraum 2012–2017¹ verfügte die AMS über Finanzmittel in Höhe von über 400 Millionen Franken.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die von der AMS umgesetzten Prozesse, Instrumente und Ressourcen analysiert und deren Effizienz sowie Wirksamkeitsgrad geprüft. Diese Aufgabe wurde der Firma KEK – CDC Consultants in Zürich übertragen. Der vorliegende Synthesebericht fasst die wichtigsten Feststellungen zusammen und spricht Empfehlungen aus.

Die AMS verfügt über die erforderlichen Instrumente, um ihre Strategie umzusetzen

Die AMS verfügt über ein ausreichendes Instrumentarium zur Förderung von Frieden und menschlicher Sicherheit gemäss der Botschaft des Bundesrates. Die Wahl des Instruments hängt vom Kontext ab und wird mit anderen Bundesakteuren koordiniert. Das Wissensmanagement ist auch eine ständige Herausforderung dieser Verwaltungseinheit. Es bietet aber die Möglichkeit, die Kosten der internen Ausbildung und der Rekrutierung zu senken.

Für die AMS arbeiten Beraterinnen und Berater im Bereich menschliche Sicherheit. Sie verfügen über ein fundiertes Wissen über die lokalen Gegebenheiten und arbeiten mit den lokalen Partnern zusammen. Ihre Präsenz vor Ort gewährleistet ausserdem eine seriöse Projektbegleitung und eine bessere Ergebniskontrolle. Die befristeten Verträge von kurzer Dauer sowie die begrenzten Karrierechancen haben eine grosse Fluktuation dieser Fachleute zur Folge. Mit einer hohen Fluktuationsrate geht oftmals ein grosser Verlust an internem Know-how einher, was wiederum die Vertrauensbasis gegenüber den lokalen Partnern verschlechtern kann.

Die EFK empfiehlt der AMS, über die Rolle und die beruflichen Perspektiven der Beraterinnen und Berater im Bereich menschliche Sicherheit nachzudenken. Sie verfügen über ein umfangreiches Wissen, dass besser unterstützt, bewahrt und genutzt werden soll.

Entwicklungsbedarf bei den Indikatoren und ein Partnerschaftskonzept, das es zu überdenken gilt

Zum Prüfungszeitpunkt war die Abteilung daran, ein Wirkungsmodell zu entwickeln, das qualitative wie auch neue quantitative Indikatoren umfasst. Nach Meinung der EFK hat der Abschluss der Erarbeitung eines solchen Wirkungsmodells Priorität.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Rolle der strategischen Partnerschaften. Letztere sind ein Schlüsselelement für den Zugang zu einem spezifischen Know-how, um die Umsetzung der AMS-Strategie zu ermöglichen. Das aktuelle Konzept sollte jedoch durch eine Definition und die nötige Anzahl strategischer Partner, konkrete Ein- und Austrittskriterien, eine klare Abgrenzung der Grundbeiträge und der Projektbeiträge sowie einen zeitlichen Aspekt ergänzt werden.

Die EFK empfiehlt ferner, die aktuelle Praxis bezüglich der Dauer der Arbeitsverträge zu überdenken. Der Abschluss von Verträgen mit einer längeren Dauer würde mit der gewählten Strategie übereinstimmen und eine zusätzliche Senkung der administrativen Kosten ermöglichen.

Einen Königsweg gibt es nicht

Der EFK zufolge ist es nötig und wichtig, sich mit den einzelnen Ländern regelmässig über die Arbeitsmethoden und allgemeine Fragen auszutauschen. Ein solcher Austausch könnte neue Ansätze in Aussicht stellen und die AMS dazu veranlassen, sich regelmässig zu hinterfragen.

Schliesslich teilt die EFK die Meinung des externen Beraters im Hinblick auf eine eventuelle Reduktion der Anzahl an Subventionen oder die systematische Ausschreibung der zu ergreifenden Massnahmen. Was den letzten Punkt betrifft, gelten die Kosten einer Ausschreibung offenbar als hoch, weil immer mehr Anforderungen gestellt werden. Norwegen und Deutschland befinden sich in einer ähnlichen Situation. Weder eine allfällige Reduktion der Anzahl an Subventionen noch die Einführung systematischer Ausschreibungen würden einen Mehrwert bringen oder die Wirksamkeit der Massnahmen der AMS erhöhen.

Originaltext auf Französisch

Verifica dei contributi nell’ambito della promozione

della pace e della politica di sicurezza umana Dipartimento federale degli affari esteri

L’essenziale in breve

All’interno del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la Divisione Sicurezza umana (DSU) è responsabile dell’attuazione della politica svizzera in materia di promozione della pace e dei diritti umani nel quadro della strategia di politica estera del Consiglio federale. Le attività svolte includono la sicurezza del singolo individuo e la protezione dalla violenza, dalla guerra e dall’arbitrio. Nel periodo 2012–2017¹, gli aiuti finanziari a disposizione ammontavano a più di 400 milioni di franchi.

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha analizzato i processi, gli strumenti e le risorse impiegati dalla DSU e ne ha esaminato l’efficienza e il grado di efficacia. Tale compito è stato affidato alla società di consulenza KEK-CDC Consultants di Zurigo. Il presente documento riassume le constatazioni principali e formula raccomandazioni.

La DSU dispone di strumenti per attuare la strategia perseguita

La DSU dispone di una gamma di strumenti sufficiente volta a promuovere la pace e la sicurezza umana conformemente alle disposizioni del messaggio del Consiglio federale. Gli strumenti vengono selezionati in base al contesto e coordinati con gli altri attori federali. Un’altra sfida permanente della divisione sottoposta a verifica consiste nella gestione del know-how, la quale rappresenta anche un’opportunità per ridurre i costi di reclutamento e formazione interna.

In seno alla DSU operano consulenti per la sicurezza umana, che collaborano con partner locali per acquisire una conoscenza approfondita del contesto in cui si muovono. Inoltre, la presenza in loco permette loro di seguire bene i progetti e di monitorare meglio i risultati. Tuttavia, le assunzioni di questi specialisti con contratti a tempo determinato e le limitate prospettive di carriera comportano un’elevata fluttuazione di personale. La conseguente perdita di know-how all’interno della divisione può minare il rapporto di fiducia instaurato con i partner locali.

Il CDF raccomanda alla DSU di riconsiderare il ruolo e le prospettive di carriera dei consulenti per la sicurezza umana, che vantano un importante bagaglio di conoscenze la cui gestione, conservazione e capitalizzazione devono essere migliorate.

Indicatori da sviluppare e idea di partenariato da riesaminare

Al momento della verifica, la DSU stava sviluppando un modello di efficacia che contempla non solo indicatori qualitativi, ma anche nuovi indicatori quantitativi. Secondo il CDF, il completamento di tale modello costituisce una priorità.

Altro punto cruciale: il ruolo dei partenariati strategici. Questi ultimi sono infatti sono essenziali per acquisire le conoscenze specialistiche che consentono l’attuazione della strategia della DSU. Tuttavia, il CDF raccomanda di integrare l’idea attuale con la definizione di «partner strategico», con l’indicazione del numero necessario di partner strategici, con dei criteri concreti di entrata e uscita, con una delimitazione chiara tra i contributi di base e i contributi per i progetti nonché con l’introduzione di un elemento temporale.

Il CDF raccomanda inoltre di riesaminare la prassi vigente riguardante la durata dei contratti. La redazione di contratti di maggiore durata sarebbe infatti conforme alla strategia messa in atto e permetterebbe di ridurre ulteriormente i costi amministrativi.

Non esiste la bacchetta magica

Secondo il CDF è necessario e importante effettuare uno scambio regolare di informazioni e di metodi di lavoro con i diversi Paesi. Tale scambio potrebbe offrire nuove prospettive di approccio e stimolare la DSU a riconsiderare la situazione a intervalli regolari.

Infine, il CDF condivide l’opinione del consulente esterno in merito a un’eventuale riduzione del numero di contributi e alla messa a concorso sistematica delle misure da intraprendere. In merito a quest’ultimo punto, i costi legati ai bandi di concorso sarebbero considerati elevati, poiché le esigenze in materia aumentano costantemente. Peraltro si riscontra una situazione identica in Norvegia e in Germania. In ogni caso, né un’eventuale riduzione del numero di contributi né una messa a concorso sistematica apporterebbero un valore aggiunto o migliorerebbero l’efficacia delle misure intraprese dalla DSU.

Testo originale in francese

Subsidy audit in the field of peacebuilding and human

security policy Federal Department of Foreign Affairs

Key facts

In the Federal Department of Foreign Affairs (FDFA), the Human Security Division (HSD) is responsible for the implementation of Switzerland's policy on the promotion of peace and human rights. This is done within the framework of the Federal Council's foreign policy strategy. The HSD's activities include the security of individuals and their protection against violence, war and acts of arbitrary treatment. Its financial resources amounted to more than CHF 400 million for the period 2012 to 2017¹.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) analysed the processes, tools and resources implemented by the HSD and examined their efficiency and the measurement of their effectiveness. This task was delegated to KEK-CDC Consultants in Zurich. This synthesis report summarises the main findings and makes recommendations.

The HSD has the tools to ensure that the strategy pursued is implemented

The HSD has a range of sufficient instruments to promote peace and human security in accordance with the terms of the Federal Council's dispatch. These tools are chosen according to the context and are coordinated with other federal players. Knowledge management is likewise an ongoing challenge for this entity. This management is also an opportunity to reduce internal training and recruitment costs.

The HSD has human security advisors, who have in-depth knowledge of the field and cooperate with local partners. Moreover, their presence onsite guarantees serious support for projects and better monitoring of the results. However, short fixed-term contracts and limited career prospects cause significant fluctuation among these specialists. This high turnover is often synonymous with a loss of internal knowledge and can lead to a deterioration in the relationships of trust with local partners.

The SFAO recommends that the HSD should reflect on the role and career prospects of human security advisors, who have a wealth of knowledge that needs to be better managed, preserved and leveraged.

Indicators to be developed and a partnership concept to be reviewed

At the time of the audit, the division was developing an impact measurement model that included qualitative indicators, as well as new quantitative indicators. In the SFAO's opinion, finalising the development of this impact model is a priority.

The role of strategic partnerships is another important point. Strategic partnerships are a key component in accessing specific know-how to enable the implementation of the HSD's strategy. However, the current concept should be supplemented with a definition and the necessary number of strategic partners, concrete entry and exit criteria, a clear distinction between basic contributions and project contributions, and a time aspect.

The SFAO likewise recommends reviewing the current contract duration practice. The establishment of longer-term contracts would be in line with the strategy implemented and would allow administrative costs to be lower further.

A miracle solution does not exist

The SFAO believes that a regular exchange of information and working methods with the various countries is necessary and important. This exchange could offer new approach perspectives and would encourage the HSD to reconsider matters regularly.

Finally, the SFAO agrees with the external consultant regarding a possible reduction in the number of subsidies and systematic tendering for measures to be taken. Concerning the latter point, it appears that the intrinsic cost of a call for tenders is considered high, as the requirements in this area are constantly increasing. The situation is identical in Norway and Germany. In this respect, neither a possible reduction in the number of subsidies nor systematic tendering would create added value and increase the effectiveness of the HSD's actions.

Original text in French

Prise de position générale des audités

Der Auditbericht (insbesondere auch der detaillierte Bericht von KEK/CDC consultants) erfasst sowohl die Art der Arbeit der Abteilung Menschliche Sicherheit (AMS) wie auch die ihr zur Umsetzung und Steuerung der Massnahmen zur Verfügung stehenden Instrumente und Prozesse gut. Er anerkennt die in den vergangenen Jahren unternommenen Anstrengungen. Die AMS ist sowohl mit den Einschätzungen wie auch mit den Empfehlungen grösstenteils einverstanden und verdankt die gute Arbeit. Der Bericht als Ganzes wie auch die einzelnen Empfehlungen werden der AMS auf dem Weg der kontinuierlichen Verbesserung dienlich sein.

1Mission et déroulement

1.1Contexte

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a inclus dans son programme annuel 2017 un audit de subvention auprès de la Division sécurité humaine (DSH) du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). La DSH est en charge de la mise en œuvre de la politique suisse en matière de promotion de la paix et des droits de l’homme. Elle se fait dans le cadre de la stratégie de politique étrangère du Conseil fédéral. Ses activités sont axées sur la sécurité des individus et leur protection contre la violence, la guerre et l’arbitraire.

Ancrée dans la Constitution fédérale et dans la loi, la promotion de la sécurité humaine donne lieu à des actions financées depuis le 1^erjanvier 2004 par un crédit-cadre, permettant une planification pluriannuelle de l’engagement. Pour la période sous revue, les moyens financiers à disposition de la DSH s’élevaient à 407 millions de francs selon le message concernant la continuation des mesures de promotion de la paix et de la sécurité humaine. Il est à relever que tant le message que la loi laissent une grande marge de manœuvre au niveau des mesures pouvant être prises.

En 2017, le CDF a décidé, dans le cadre d’un projet-pilote, d’externaliser certains audits de subvention et notamment celui auprès de la DSH. Le CDF a fixé l'objectif et les questions correspondantes. Le choix des méthodes à utiliser a été laissé au consultant externe.

Le bureau KEK – CDC Consultants a obtenu le contrat suite à un appel d’offres. Le rapport final du consultant (voir annexe 3) est joint au présent rapport de synthèse. Dans ce dernier, le CDF a résumé les principales conclusions du rapport du consultant et formulé des recommandations à l'intention du DFAE. Les deux rapports sont publiés.

1.2Objectif et questions d’audit

L'objectif et les questions d'audit (questions principales et sous-questions) ont été définis par le CDF. Les 12 sous-questions sont mentionnées dans le rapport du consultant externe (tableau 2 à la page 8 du rapport).

Analyser les processus, les outils et les ressources des dif-

férents produits du domaine « promotion de la paix et po-

Objectif d’audit

litique de sécurité » et examiner leur efficience et la

mesure de leur efficacité.

ère De quels instruments disposent la DSH du DFAE afin de

1 question principale

s'assurer que la stratégie suivie soit mise en œuvre ?

ème Existe-t-il des indicateurs quantitatifs ou qualitatifs pour le

2 question principale

contrôle de la mise en œuvre des produits ?

Le DFAE a-t-il étudié la possibilité d'introduire d'autres

ème modèles et instruments permettant d'améliorer l'effica-

3 question principale

cité du domaine « promotion de la paix et politique de sé-

curité » ?

1.3Etendue de l’audit et principe

L’audit a été effectuée par KEK – CDC Consultants de mars 2018 à juin 2018. Les résultats ont été discutés avec le consultant externe le 26 juin 2018 et avec la DSH le 12 mars 2019. Le présent rapport ne tient pas compte des développements ultérieurs suite à l'examen des résultats.

1.4Discussion finale

La discussion finale a eu lieu le 12 mars 2019. Les participants étaient:

1.DFAE – la Cheffe de la Division Sécurité humaine et la Responsable de l’Etat-major de la DSH.

2.KEK – CDC Consultants – le Directeur

3.CDF – le Responsable de mandats 2 et le Responsable de révision.

Le CDF remercie l’attitude coopérative et rappelle qu’il appartient aux directions d’office, respectivement aux secrétariats généraux, de surveiller la mise en œuvre des recommandations.

CONTRÔLE FÉDÉRAL DES FINANCES

2La DSH dispose des outils pour que sa stratégie soit mise en œuvre

ère De quels instruments disposent la DSH du DFAE afin de

1 question principale

s'assurer que la stratégie suivie soit mise en œuvre ?

La DSH dispose d'une gamme diversifiée d'instruments pour promouvoir la paix et la sécurité humaine, à savoir : médiations et facilitations, programmes de promotion de la paix, politique des droits humains, pool d’experts, initiatives diplomatiques et partenariats. Ces outils répondent aux priorités définies dans le message et complètent les autres instruments de la Direction du développement et de la coopération (DDC), du SECO et d'autres offices fédéraux dans le cadre d’une approche pangouvernementale.

A cet effet, une bonne coordination avec tous les acteurs impliqués est primordiale et se base sur deux instruments principaux. Tout d'abord, la DSH participe à 14 stratégies communes de coopération suisse (avec la DDC et/ou le SECO). Cela implique une étroite coordination sur l'ensemble du cycle de mise en œuvre tant à la centrale que sur le terrain. Cette coordination fonctionne sans heurts dans le cadre des ambassades intégrées à l’étranger. Deuxièmement, la coordination à Berne est essentiellement assurée par les différents groupes de travail interdépartementaux.

L’actualité politique influence fortement les activités de la DSH. Des contextes dynamiques et imprévisibles fixent des limites claires à une stratégie à long terme des priorités. Cela étant, la DSH dispose d’un instrument de planification annuelle lui permettant de fixer des priorités de manière ciblée sur la base de sa stratégie et des analyses réalisées.

Après une interruption de plusieurs années, le poste de contrôleur de gestion a été repourvu en 2016. La décision est judicieuse et a apporté des améliorations significatives au niveau de la gestion du cycle des projets, de l'établissement des rapports, des pratiques d'évaluation et le développement d’un nouveau modèle d’impact. Au moment de l'audit, certains de ces instruments étaient encore en cours d'élaboration (cf. chapitre 3).

Un autre élément important à prendre en considération est le transfert du savoir. En effet, une bonne gestion des connaissances est non seulement un défi permanent compte tenu de la rotation importante du personnel (personnel transférable de la carrière diplomatique et contrat à durée déterminée pour les conseillers en sécurité humaine), mais également une opportunité afin de réduire les coûts de formation interne et de recrutement. A cet effet, la DSH dispose d’une palette d'instruments formels et informels (réunions régulières à différents niveaux, système de gestion documentaire, séminaires, coaching pour les nouveaux employés, etc.) pour gérer les connaissances au sein de la division. Elle peut aussi s’appuyer sur les partenaires stratégiques (cf. chapitre 3).

Transfert du savoir

Finalement, un atout majeur de la DSH est le déploiement à l’étranger et dans les zones à risques de 20 conseillers en sécurité humaine (HSA). Grâce à leur connaissance approfondie du terrain et une coopération étroite avec les partenaires locaux, leur présence sur place permet un accompagnement sérieux des projets et un meilleur suivi des résultats. Cependant, les contrats à courte durée déterminée et des perspectives limitées de carrière génèrent une fluctuation importante chez ces spécialistes. Ce taux de rotation élevé est généralement synonyme de perte de savoir à l’interne et peut engendrer une dégradation de la relation de confiance des partenaires locaux vis-à-vis de la DSH.

Appréciation

La DSH dispose d'une palette d'instruments suffisants pour promouvoir la paix et la sécurité humaine selon les termes fixés dans le message. Ces outils sont pondérés en fonction du contexte et coordonnés avec les activités de la DDC, du SECO et d'autres offices fédéraux.

L’engagement d’un contrôleur de gestion en 2016 après une vacance de plusieurs années est à saluer. Cette décision devrait permettre à la DSH d’améliorer et de développer divers outils importants pour une gestion efficace des deniers publics.

Le transfert du savoir au sein de la DSH est un défi permanent mais également une opportunité de réduire les coûts de formation interne et de recrutement. Dans ce cadre-là, la DSH dispose d’une batterie d'instruments à cet effet. Elle peut aussi s’appuyer sur les partenaires stratégiques, sources spécifiques d’information.

Le rôle joué par les 20 conseillers en sécurité humaine dans la mise en œuvre de la stratégie de la DSH est primordial. Ils disposent d’une connaissance approfondie du terrain et coopèrent étroitement avec les partenaires locaux. De plus, leur présence sur place garantit un accompagnement sérieux des projets et un meilleur suivi des résultats. De l’avis du CDF, ce rôle devrait être mieux valorisé, offrir des perspectives de carrière et une durée d’engagement plus large.

Recommandation 1 (Priorité 1)

Le CDF recommande à la Division sécurité humaine du DFAE de procéder à une réflexion sur le rôle et les perspectives de carrière des conseillers en sécurité humaine, car ces derniers disposent d’un important savoir qui doit être mieux géré, conservé et capitalisé au sein de la DSH.

Prise de position de la DSH

Die AMS teilt die Einschätzung der EFK wonach die Rolle der Human Security Advisors (HSA) für den Erfolg ihrer Arbeit von zentraler Bedeutung ist. Die Notwenigkeit, Karrieremöglichkeiten von HSA zu prüfen und wo möglich zu entwickeln, ist erkannt. In Bezug auf verbesserte Vertragsbedingungen liegt die Entscheidkompetenz jedoch nicht bei der AMS. Aufgrund der Plafonierung des Stellenetats des Bundespersonals können Experten, wie HSA sie darstellen, nur in Ausnahmefällen in ein unbefristetes Vertragsverhältnis überführt werden. Demgegenüber wurden in der Vergangenheit immer wieder massgeschneiderte Lösungen (z. B. nach Ablauf des Einsatzes Transfer zu einem strategischen Partner der AMS) gefunden. Diese sollen besser dokumentiert und wo möglich ausgebaut werden. Die Massnahmen zur optimalen Nutzung von Wissen und Erfahrung von HSAs während ihres Einsatzes, aber auch bei ihrem Weggang sollen gestärkt werden. Frist: Ende 2019 eingeführt und ausgewertet - Einführung eines Lern- und Austauschmoduls während der Jahresplanung im Herbst (Anlass, an dem alle HSA zusammen mit der gesamten Abteilung teilnehmen) - Überarbeitung der Praxis zu Debriefings von HSAs.

3Des indicateurs à développer

Existe-t-il des indicateurs quantitatifs ou qualitatifs pour le

2ème question principale

contrôle de la mise en œuvre des produits ?

Actuellement, la division développe un modèle de mesure d'impact qui inclut des indicateurs qualitatifs mais aussi de nouveaux indicateurs quantitatifs. Afin d'améliorer le modèle, la DSH est en contact avec d'autres acteurs internationaux dans le domaine de la promotion de la paix et de la sécurité humaine. Une revue par les pairs pourrait être envisagée et permettrait de gagner en efficacité.

Au niveau du reporting, les contributions aux projets et les partenariats stratégiques font l'objet d'un suivi systématique. La qualité est évaluée sur la base des rapports d'activité et des rapports financiers.

En lien avec ces contributions, la DSH procède également à des évaluations. Elles peuvent être de deux types : auto-évaluation ou évaluation externe. L’auto-évaluation est un outil reconnu par la DSH et utilisé fréquemment. Par contre, l’évaluation externe est perçue de façon plus critique en raison des efforts importants nécessaires à l’attribution du mandat et du soutien requis. L’engagement du contrôleur de gestion a permis d'améliorer les pratiques d'évaluation, particulièrement en ce qui concerne le partenariat stratégique. L'évaluation interne de ces partenariats, récemment mise en place, se base sur neuf critères revus semestriellement.

Le partenariat est un élément important dans la mise en œuvre de la stratégie suivie par la DSH. Il s’agit d’un instrument établi et éprouvé de la DSH. Actuellement, 15 accords ont été conclus. En échange d’une contribution financière, la DSH a accès à un savoir-faire spécifique auprès de chaque partenaire. Cela lui permet également d’élargir sa zone d’influence et de renforcer le rôle de la Genève internationale. La DSH est d’ailleurs représentée dans plusieurs organisations au sein du conseil d'administration. Des réunions d'échanges ont lieu régulièrement tant au niveau opérationnel qu'au niveau stratégique. Depuis 2018, la DSH remplace les accords par des conventions de prestations sur une base annuelle.

Appréciation

Actuellement, la division développe un modèle de mesure d'impact qui inclut des indicateurs qualitatifs mais aussi de nouveaux indicateurs quantitatifs. De l’avis du CDF, la finalisation du développement de ce modèle d’impact est prioritaire. Les travaux étant en cours, le CDF renonce à émettre une recommandation à ce sujet.

Un autre point important à mentionner est le rôle des partenariats stratégiques. En effet, le partenariat stratégique est un élément-clé dans l’accès à un savoir-faire spécifique permettant ainsi la mise en œuvre de la stratégie de la DSH. Toutefois, le concept actuel devrait être complété par une définition et le nombre nécessaire de partenaires stratégiques, des critères concrets d’entrée et de sortie, une délimitation claire entre les contributions de base et les contributions de projets et un aspect temporel. Selon le CDF, la conclusion d’un accord ou d’une convention de prestations pour une année devrait être revue. Le choix d’un partenaire stratégique s’inscrit dans le long terme et la contribution financière versée représente souvent un montant important du budget de fonctionnement de l’organisation partenaire. L’établissement d’un contrat ou d’une convention valable plusieurs années renforcerait la confiance et la collaboration entre les acteurs et garantirait des revenus réguliers au partenaire afin de faire face à ces obligations. Finalement, cela permettrait également de réduire les coûts administratifs inhérents à toute reconduction de contrat.

Recommandation 2 (Priorité 2)

Le CDF recommande à la Division sécurité humaine du DFAE d’adapter le concept du partenariat stratégique et de revoir la pratique actuelle concernant la durée des contrats. En effet, l’établissement de contrats à durée plus longue serait en ligne avec la stratégie mise en place et permettrait également de réduire les coûts administratifs.

Prise de position de la DSH

Die AMS ist einverstanden, dass die Erarbeitung eines Konzeptes zum Umgang mit strategischen Partnerschaften deren Steuerung und Nutzung weiter verbessern könnte und wird ein entsprechendes Konzept erstellen. Die Vertragsdauer soll Gegenstand des Konzeptes sein und die AMS wird in diesem Zusammenhang die Empfehlung prüfen, mit strategischen Partnern längere Verträge abzuschliessen. - Neues Konzept liegt vor.

4La solution miracle n’existe pas

Le DFAE a-t-il étudié la possibilité d'introduire d'autres

ème modèles et instruments permettant d'améliorer l'effica-

3 question principale

cité du domaine « promotion de la paix et politique de sé-

curité » ?

La DSH est un acteur internationalement reconnu dans le domaine de la promotion de la paix et de la sécurité humaine. Selon les termes du contrat avec le consultant, une comparaison avec les modèles appliqués en Norvège et en Allemagne a été effectuée. Si la Suisse et la Norvège ont une approche et une expérience comparable dans le domaine de la promotion internationale de la paix, la situation en Allemagne est par contre moins favorable en raison d’une restructuration en cours dans ce domaine-là. Dans tous les cas, la DSH entretient des contacts avec les institutions de ces deux pays. Toutefois, un échange plus approfondi d’informations et de méthodes de travail pourrait bénéficier aux trois pays et offrir de nouvelles perspectives d’approche. Cet échange devrait idéalement être étendu à d’autres acteurs incontournables et actifs dans le domaine de la promotion de la paix sur la scène internationale.

Une réduction du nombre des subventions versées afin d’accroître la visibilité de la DSH ne semble pas pertinente et ce pour deux raisons. Premièrement, la visibilité n'est pas l'objectif premier de la DSH. Deuxièmement, ce sont les nombreux petits projets, coordonnés par les HSA, qui donnent accès à de nouveaux acteurs sur le terrain. Ces projets à courte durée de vie permettent une adaptation rapide aux contextes changeants.

Finalement, une mise au concours systématique des actions à entreprendre n’apporterait aucune plus-value ou gain d’efficacité. En effet, les volumes financiers importants concernent avant tout les partenariats stratégiques. Or, ces derniers offrent un savoir-faire spécifique et exclusif pour lequel il n'y a guère d'autre organisation qui puisse aussi le proposer. Lors des deux dernières années, plusieurs appels d'offres de la DSH ont donné des résultats très mitigés (deux voire seulement une offre soumise). En outre, le coût intrinsèque d’un appel d'offres est considéré comme élevé, car les exigences en la matière sont en constante augmentation. La situation est identique tant en Norvège qu’en Allemagne.

Appréciation

De l’avis du CDF, un échange régulier d’informations et de méthodes de travail avec différents acteurs (pays ou organisations) est nécessaire et important. Cet échange pourrait offrir de nouvelles perspectives d’approche et inciterait la DSH à une remise en question régulière.

Finalement, le CDF partage l’avis du consultant externe tant au niveau d’une éventuelle réduction du nombre de subventions que de la mise au concours systématique des actions à entreprendre. Ces options n’apportent aucune plus-value et ne permettent pas d’augmenter l’efficacité des actions menées par la DSH.

Annexe 1: Bases légales

Textes législatifs

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, article 54, RS 101 Loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme du 19 décembre 2003, RS 193.9

Loi sur les finances de la Confédération (Loi sur les finances, LFC) du 7 octobre 2005, RS 611.0

Loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances (Loi sur le Contrôle des finances, LCF) du 28 juin 1967, RS 614.0

Loi fédérale sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu)

du 5 octobre 1990, RS 616.1

Ordonnance sur les finances de la Confédération (OFC) du 5 avril 2006, RS 611.01 Ordonnance sur l’organisation du Département fédéral des affaires étrangères

(Org DFAE) du 20 avril 2011, RS 172.211.1

Ordonnance sur le personnel affecté à la promotion de la paix, au renforcement des droits de l’homme et à l’aide humanitaire (OPers-PDHH) du 2 décembre 2005,

RS 172.220.111.9

Messages

02.077 – Message concernant la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme du 23 octobre 2002, FF 2002 7063 07.051 – Message concernant la continuation de mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme du 15 juin 2007, FF 2007 4495

11.045 – Message concernant la continuation de mesures de promotion de la paix et de la sécurité humaine 2012–2016 du 29 juin 2011, FF 2011 5875

15.016 – Message relatif à la prolongation et à l’augmentation du crédit-cadre pour la continuation de mesures de promotion de la paix et de la sécurité humaine 2012–2016 du 28 janvier 2015, FF 2015 1343

16.022 – Message sur la coopération internationale 2017 – 2020 du 17 février 2016,

Annexe 2: Abréviations

CDF Contrôle fédéral des finances

DDC Direction du développement et de la coopération

DFAE Département fédéral des affaires étrangères

DSH Division sécurité humaine

HSA Human Security Adviser / conseiller en sécurité humaine LCF Loi sur le Contrôle des finances

SECO Secrétariat d’Etat à l’économie

Priorités des recommandations

Le Contrôle fédéral des finances priorise ses recommandations sur la base de risques définis (1 = élevés, 2 = moyens, 3 = faibles). Comme risques, on peut citer par exemple les cas de projets non-rentables, d’infractions contre la légalité ou la régularité, de responsabilité et de dommages de réputation. Les effets et la probabilité de survenance sont ainsi considérés. Cette appréciation se fonde sur les objets d’audit spécifiques (relatif) et non sur l’importance pour l’ensemble de l’administration fédérale (absolu).

Annexe 3: Rapport KEK – CDC Consultants

Audit

Subventionsvergaben der Abteilung Menschliche

Sicherheit

(AMS/EDA)

Schlussbericht 25.6.2017

Im Auftrag von: Autoren:

Eidgenössische Finanzkontrolle Dieter Zürcher,

Monbijoustrasse 45 [email protected]

CH-3003 Bern

Kathrin Frey,

[email protected]

Basil Schläpfer,

[email protected]

Manuela Leonhardt,

[email protected]

Inhaltsverzeichnis

153.1.1 Instrumente zur Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit 3.1.2 Managementinstrumente und Prozesse für die Abwicklung von Mandaten und

18Subventionen

203.1.3 Setzung von Prioritäten

223.1.4 Wissenstransfer

233.1.5 Koordination: AMS, Bund und externe Partner

25

27

28

313.3.1 Übersicht zu vergebenen Aufträgen und Subventionen

33

35

38

Annexe: Annex 1 Terms of Reference ................................................................................... 46 Annex 2 Übersicht zu den geführten Interviews /Fokusgruppen ................................ 52 Annex 3 Statistische Daten AMS und Organigramm ................................................. 53 Annex 4 Interviewleitfäden ........................................................................................ 62 Annex 5 Liste der Fallbeispiele ................................................................................. 67 Annex 6 Benchmarking-Vergleich ............................................................................. 70 Annex 7 Quellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis:

Tabelle 1: Übersicht zu den durchgeführten Interviews und Fokusgruppen ................................. 12 Tabelle 2: Evaluationsplan: Fragen und Methoden ....................................................................... 13 Tabelle 3: Übersicht über die AMS Instrumente und Themenfelder ............................................. 16 Tabelle 4: Kriterien zur Beurteilung der strategischen Partnerschaften (Ampelsystem) ............... 20 Tabelle 5: Finanzvolumen und Dauer der Verträge (Mai 2012 bis Ende 2017) ............................ 31 Tabelle 6: Unterschied zwischen Projektbeitrag und Dienstleistungsauftrag ................................ 32 Tabelle 7: Überblick über die strategischen Partnerschaften der AMS 2012-2017 ...................... 36 Tabelle 8: AMS Ausgaben 2012 - 2017......................................................................................... 54 Tabelle 10: Finanzvolumenvolumen der Verträge nach Beitragsart (in CHF / %) ........................ 57 Tabelle 11: Anzahl der Verträge nach Beitragsart (in CHF / % ) .................................................. 57 Tabelle 12: Verträge nach Bestimmungsgrössen Vergabeprozess .............................................. 57 Tabelle 13: Kennzahlen Vertragsstatistik pro Kostenstelle (Verträge 2017) ................................. 58 Tabelle 14: Verträge nach Währungen.......................................................................................... 59 Tabelle 15: Angewendete Wechselkurse ...................................................................................... 59 Tabelle 16: Übersicht über die AMS Kooperationsstrategien........................................................ 61 Tabelle 17: Durchgeführte Selbstevaluationen 2016 und 2017 .................................................... 67 Tabelle 18: Durchgeführte externe Evaluationen 2016 und 2017 ................................................. 68 Tabelle 19: Ausgewählte Fallbeispiele für Verträge / Kreditanträge ............................................. 69

Abbildungsverzeichnis:

Abbildung 1: Das neue Wirkungsmodell der AMS ........................................................................ 26 Abbildung 2: Anteil der Beitragstypen am Finanzvolumen 2012-2017 ......................................... 32 Abbildung 3: Kumulativer Anteil der Vertragspartner am Finanzvolumen

2012 bis 2017 ................................................................................................................................ 33 Abbildung 4: Finanzvolumen Verträge mit strat. Partner nach Beitragsart ................................... 55 Abbildung 5: Finanzvolumen Verträge mit strat. Partner nach Beitragsart nach Jahr .................. 56 Abbildung 6: HSD Organisation Chart ........................................................................................... 60

Abkürzungsverzeichnis

AA Auswärtiges Amt

AMS Abteilung für Menschliche Sicherheit (des Eidgenössischen

Departements für auswärtige Angelegenheiten)

BFS Bundesamt für Statistik

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit DA Dokumentenanalyse

DCAF Zentrum für die Demokratische Kontrolle der Streitkräfte DEZA Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit

DMS Document Management System

EDA Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten EFK Eidgenössische Finanzkontrolle

EUR Euro

FB Fallbeispiele

FG Fokusgruppe

FP I-IV Friedenspolitische Sektionen der AMS

F&A Finanzen und Administration

GCSP Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik

GICHD Genfer Zentrum für Humanitäre Minenräumung

GIZ Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

HUPO Sektion Humanitäre Politik

IHEID L'Institut de hautes études internationales et du développement,

Genève

HSA Human Security Advisor

IZ Internationale Zusammenarbeit

LI Leitfadeninterview

MIGRAPO Sektion Migrationsaussenpolitik

MR Management Response

MRP Sektion Menschenrechtspolitik

NFB Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung

NGO Non-Governmental Organisation

NORAD Norwegian Agency for Development Cooperation

NOREF Norwegian Centre for Conflict Resolution

OECD-DAC Organisation for Economic Co-operation and Development -

Development Assistance Committee

OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa PD Politische Direktion (EDA)

RBM Result Based Management

QV Quervergleich (Länder)

SDGs Sustainable Development Goals

SECO Staatsekretariat für Wirtschaft

SEF Schweizerischer Expertenpool für zivile Friedensförderung SEM Staatssekretariat für Migration

SEVAL Schweizerische Evaluationsgesellschaft — S. 5 —TF Task Force Dealing with the Past

TIPH Temporary International Presence in Hebron ToR Terms of Reference

ZIF Zentrum für Internationale Friedenseinsätze

Zusammenfassung

Hintergrund: Die Abteilung Menschliche Der Bericht liefert eine Analyse und Bewertung, Sicherheit (AMS) ist Teil der Politischen Direkverzichtet aber bewusst auf die Formulierung tion (PD) des Eidgenössischen Departementes von Empfehlungen. Die Erkenntnisse der für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und Analyse gliedern sich entlang der Auditfragen zuständig für die Förderung des Friedens und der Auftraggeberin und befassen sich mit den der menschlichen Sicherheit im Rahmen des Instrumenten, den Prozessen, dem Wissens-Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen transfer, der Berichts- und Evaluationspraxis, Friedensförderung und Stärkung der Menschen- den strategischen Partnerschaften, der Vergarechte (2003), die Botschaft zur Internationalen bepraxis und dem internationalen Kontext.

Zusammenarbeit 2017 - 2020 und die aussenpo- AMS Instrumentarium: Die AMS Instrumente

litische Strategie des Bundes 2016 - 2019. werden auf die Prioritäten gemäss der Botschaft Die AMS setzt dabei, in enger Koordination mit des Bundesrates zur Internationalen Zusamanderen Bundesämtern, ein breites Spektrum an menarbeit ausgerichtet und im Rahmen des Instrumenten der Friedensförderung ein. Die Whole-of-Government Ansatzes komplementär AMS arbeitet mit sieben Instrumenten: (1) Medi- zu anderen Instrumenten der DEZA, des SECO ation, Fazilitation und politischer Dialog, (2) und anderer Bundesämter umgesetzt. Die Programme, z.B. schweizerische Kooperations- grosse Stärke der AMS ist dabei ihre Präsenz strategien mit der Direktion für Entwicklung und vor Ort durch 20 Human Security Advisors Zusammenarbeit (DEZA) und/oder dem Staats- (HSA). Diese ermöglichen dank vertieften sekretariat für Wirtschaft (SECO), (3) Projekte Kontextkenntnissen, dem abgestimmten Einsatz (sind in der Regel Teile von Programmen), (4) der Instrumente und der engen Zusammenarbeit bilaterale Konsultationen und Demarchen, (5) mit lokalen Programm- und Projektpartnern, multilaterale Dialoge und Prozesse sowie diplo- einen zweckmässigen Mitteleinsatz vor Ort. Sie matische Initiativen, (6) Bereitstellung von können die Projekte vor Ort eng begleiten und Expertise und Kapazitätsaufbau, sowie (7) Part- damit die Wirkungsorientierung der Projekte vernerschaften mit internationalen, nationalen und stärken und die Resultate nachverfolgen.

lokalen Institutionen. Prozesse zur Prioritätensetzung und

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat Planung: Die AMS hat eine Reihe von gut etab-KEK-CDC beauftragt, einen Audit über die Verlierten Management-Prozessen, um die Prioritägabepraxis von Unterstützungsbeiträgen und ten veränderten Kontexten vor Ort oder den Aufträgen im Rahmen der drei vom Parlament politischen Prioritäten der Schweiz anzupassen, bewilligten Kredite zur Förderung des Friedens die Planung der Aktivitäten auf den Ebenen und der menschlichen Sicherheit in den Jahren AMS, Bereiche (2), Sektionen (8) und die Ausar-2012 - 2017 durchzuführen. Insgesamt hat die beitung guter Kreditanträge sicherzustellen. Die AMS unter diesen drei Rahmenkrediten 2'407 systematische Anwendung von Managementin-Verträge mit einem Finanzvolumen von CHF strumenten wurde durch die Wiedereinsetzung 297,8 Mio. abgeschlossen. der Leitungsstelle Controlling 2016 deutlich Methodik: Für diesen Audit wurden diverse gestärkt, ebenso die Wirkungsorientierung. Die Gesetze, Botschaften, Strategien und Manage- stringente Verknüpfung der Zielebenen (Abtei-

mentdokumente der AMS gesichtet und 26 Interlung/ Bereiche/ Sektionen) und die Verwendung views und drei Fokusgruppen mit 17 Teilneh- von qualitativen und ausgewählten quantitativen

menden durchgeführt. Interviewt wurden neben Indikatoren ist verbesserungsfähig. Diverse AMS Mitarbeitenden auch Vertreter/-innen der neue Instrumente zur besseren Resultatorientie-DEZA, des SECO, von strategischen Partnerrung (wie zum Beispiel ein Review-Verfahren auf schaften und anderer bilateraler Geber. Die Landes- und Programmebene) sind in Planung

zwischen Mai 2012 und Ende 2017 abgeschlos- und müssen erst noch umgesetzt werden.

senen Verträge wurden statistisch analysiert. Wissenstransfer: Das Wissensmanagement ist Zudem wurde die Vergabe und Evaluation von je eine permanente Herausforderung angesichts 8 Projekten fallbeispielhaft analysiert. der hohen Personalrotation. Die AMS verfügt — S. 7 —über geeignete formelle und informelle Instru-Öffentliche Ausschreibungen werden relativ mente (Sitzungen, Dokumentenmanagementselten eingesetzt. Die meisten Projekte sind System, Seminare, Übergabeprozeduren etc.), klein und stellen kontextspezifische Anforderunum das Wissen innerhalb der AMS gut zu managen. Diverse Ausschreibungen der letzten Jahre gen. Die in der Regel kurze Vertragsdauer der haben in wenigen Angeboten resultiert und das HSA, und das fehlende Karrieremodell, führt Aufwand-Ertrag-Verhältnis scheint ungünstig. jedoch zu Wissensverlusten. Angesichts der Da Visibilität kein primäres Ziel der AMS Tätig-Tatsache, dass gute Expertise in diesem Politikkeit ist, wären grössere Projekte eher kontraprobereich essentiell ist, um überhaupt geeignete duktiv, auch weil die Risiken zunähmen und die Projekte vor Ort zu realisieren, ist die längerfris-Flexibilität reduziert würde.

tige Anbindung der HSA an die AMS zentral für Strategische Partnerschaften: Die strategidie Wirksamkeit der AMS. schen Partnerschaften stellen ein bewährtes

Berichts- und Evaluationspraxis: Die Selbste-Instrument der AMS dar. Es erlaubt ihr, sich valuationen sind ein von der AMS anerkanntes Zugang zu Akteuren und Netzwerken zu schaf- und relativ häufig angewendetes Instrument. fen, ihren Einflussbereich vor Ort zu erweitern Dagegen werden externe Evaluationen eher sowie Wissen und Ideen einzuholen und zu entspärlich eingesetzt und kritisch betrachtet, weil wickeln. Die interne Beurteilung der strategider Aufwand für die Vergabe und Begleitung schen Partnerschaften wurde neu etabliert. Es sehr gross sei. Die Erkenntnisse können oft nicht fehlt allerdings an einer aktuellen, genutzten für neue Phasen verwendet werden, weil die strategischen Grundlage, welche das Instrument Projekte kurz und kontextspezifisch sind. Mit der der strategischen Partnerschaften definiert und Wiederbesetzung der Leitungsstelle Controlling die zentralen Elemente des Managements der und Qualitätssicherung wurde die Evaluations- strategischen Partnerschaften festhält. Die praxis verbessert. Insgesamt besteht weiteres Kriterien zum Abschluss einer neuen strategi-Potential, die Wirkungsorientierung der AMS schen Partnerschaft sind den Sektionsleitenden durch eine zweckmässige Evaluationspraxis, zwar bekannt, bei anderen wesentlichen Details speziell auch bei den strategischen Partner- bestehen jedoch gewisse Unschärfen (u.a. Festschaften, zu verstärken. legung der Höhe des Kernbeitrags, Planungsho-

Vergabepraxis: Die AMS hat mit den Projektrizont, Ausgestaltung der Leistungsvereinbabeiträgen (72,3% der Finanzmittel), den Kernrung, Evaluationspraxis, Vorgehen zur Beendibeiträgen (14,6% der Finanzmittel) und den gung einer strategischen Partnerschaft).

Dienstleistungsaufträgen (6.0% der Finanzmit- Internationaler Kontext: Die Schweiz und tel) ein gutes Instrumentarium zur Vergabe von Norwegen verfügen über vergleichbare Ansätze Subventionen und Aufträgen. Die durchschnit- und einen vergleichbaren Erfahrungsschatz im tlichen Kernbeiträge sind deutlich grösser als die Bereich der internationalen Friedensförderung. Projektvergaben und Aufträge. Die Projektver-Die Situation in Deutschland ist demgegenüber träge aber auch die Kernbeiträge wurden im durch eine Neustrukturierung weniger für einen Durchschnitt für eine Dauer von 17 Monaten bei Vergleich geeignet. Die AMS hat mit den frie-Kernbeiträgen und 13 Monaten bei Projektbeidensfördernden Institutionen beider Länder trägen abgeschlossen. Dies sind erstaunlich intensive Kontakte, sowohl an der Zentrale als kurze Dauern, gerade auch angesichts der auch in den 15 Konfliktkontexten vor Ort.

Betonung der AMS, dass ein langfristiges Enga-Bei insgesamt ähnlichen Strukturen in einzelnen gement und damit Vertragsdauern von 24 Mona-Bereichen gibt es unterschiedliche institutionelle ten angestrebt werden. und verfahrensbezogene Lösungen. Von einem Die mit Abstand grössten Verträge betreffen in vertieften Informationsaustausch und gemeinsader Regel Kernbeiträge an strategische Partner men Lernprozessen könnten alle drei Länder sowie andere Partner. Die Analyse ausgewähl- profitieren. Deutschland hat erst kürzlich seine ter Vergabedokumente zeigt eine gute Qualität Kapazitäten zur Förderung von Friedensprozesder Kreditanträge. Die entsprechenden Verträge sen gebündelt, die entsprechende Abteilung bescheinen aber oft verspätet, da viele erst nach findet sich noch im Aufbau. Die Schweizer Start der Phase unterzeichnet werden. Strukturen gelten dabei als Vorbild.

1Einleitung und Gegenstand

1.1AMS - Hintergrund

Die Abteilung Menschliche Sicherheit (AMS) ist Teil der Politischen Direktion (PD) des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und zuständig für die Förderung des Friedens und der Menschenrechte. Die Aktivitäten der AMS stützen sich auf das Bundesgesetz über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte vom 19. Dezember 2003 (SR 193.9) und verfolgen drei Hauptziele:

• Prävention, Entschärfung und Lösung von Gewaltkonflikten;

• Stärkung der Menschenrechte;

• Förderung demokratischer Prozesse.

Seit 2011 entwickelt und verfolgt die AMS im Sinne des Whole-of-Government Ansatzes nach Möglichkeiten gemeinsame thematische oder geographische Strategien mit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA), dem Staatsekretariat für Wirtschaft (SECO) oder anderen Einheiten der Bundesverwaltung.

Zur Umsetzung des Schwerpunkts «Frieden und Sicherheit» der aussenpolitischen Strategie 2016 - 2019 des Bundesrates engagiert sich die AMS in vier Themenbereichen (Bundesrat 2016a): Friedensförderung, humanitäre Politik, Menschenrechtspolitik und Migrationsaussenpolitik. Die Massnahmen der AMS «zur Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit» wurden erstmals in die Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit 2017 - 2020 aufgenommen (Bundesrat 2016b). Damit soll die Komplementarität der verschiedenen aussenpolitischen Instrumente im Bereich der internationalen Zusammenarbeit und das Nutzen von Synergien verbessert werden.

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben werden jeweils Rahmenkredite gesprochen. Der Rahmenkredit für die (separate) Botschaft 2012 - 2016 betrug CHF 310 Mio. (oder knapp 78 Mio. pro Jahr). Dieser Rahmenkredit wurde vom Parlament in den Jahren 2014 und 2015 für die Bewältigung des Ukrainekonflikts um insgesamt CHF 13 Mio. aufgestockt. Mit der Botschaft zur Aufstockung des Rahmenkredits wurde dieser für die Jahre 2015 und 2016 um CHF 84 Mio. erhöht, um die Überbrückung zwischen der Botschaft 2012 - 2016 (welche bis in den Frühling 2016 gültig war) bis zur Gewährung des neuen Rahmenkredits zur Internationalen Zusammenarbeit ab Januar 2017 sicherzustellen (Bundesrat 2015). Zudem wurde die Botschaft 2012 - 2016 damit bis Ende 2016 verlängert. Dadurch stieg der gesamte Rahmenkredit für die Periode 2012 - 2016 auf CHF 407 Mio.

Die nachfolgende Botschaft zur Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit wurde erstmals nicht mehr als eigenständige Botschaft, sondern im Rahmen der Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit 2017 - 2020 behandelt. Dies sollte eine bessere Nutzung der Komplementaritäten und Synergien mit Massnahmen der DEZA und des SECO erlauben. Die neue Botschaft sprach einen indikativen Betrag von CHF 230 Mio. (CHF 58 Mio. pro Jahr), wobei hier der Sach- und Betriebsaufwand im Umfang von CHF — S. 9 —109 Mio. nicht mehr enthalten ist.¹ Diese Aufwendungen werden im Rahmen des Neuen Führungsmodells des Bundes (NFB) aus dem Globalbudget des EDA finanziert.

Die AMS finanziert mit diesen drei Rahmenkrediten auch Dritte, die durch ihre Aktivitäten zur Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit beitragen. Diesbezüglich werden drei Typen von Projektbeiträgen unterschieden: Kernbeiträge an internationale Organisationen und strategische Partnerschaften, Projektbeiträge und Dienstleistungsaufträge.

Die Botschaft 2017 - 2020 gibt folgende indikative Mittelverteilung für die AMS an (Bundesrat 2016b: 2644):

• Nach Themen sollen für die Friedensförderung 60% der Mittel, für Menschenrechtspolitik (25%) und für Humanitäre Politik und Migrationsaussenpolitik 15% eingesetzt werden.

• Der geographische Schwerpunkt der Tätigkeit liegt auf Subsahara-Afrika (30% der Mittel), dem Nahen Osten und Nordafrika (30%), dem OSZE-Raum (20%) und weiteren Ländern (20%).

Die AMS beschäftigt heute Personal im Umfang von rund 80 Vollzeitstellen in 8 Sektionen in Bern und hat 20 Human Security Advisors (HSA) vor Ort in Schweizer Botschaften oder anderen Schweizer Vertretungen im Ausland stationiert. In Anhang 3 findet sich ein aktuelles Organigramm.

1.2Gegenstand des Audits

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat im Jahr 2017 einen Audit der Subventionspraxis der AMS ins Jahresprogramm aufgenommen. Dieser Audit wurde im Rahmen eines Pilotprogramms der EFK ausgeschrieben und an ein externes Büro vergeben.

Der Audit hat zum Zweck, die Prozesse, Instrumente und Ressourcen der verschiedenen Massnahmen zur Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit zwischen 2012 und 2017 bezüglich ihrer Effizienz und Effektivität zu bewerten. Dabei geht es insbesondere darum, die Vergabepraxis von Dienstleistungsaufträgen, Projektbeiträgen sowie Kernbeiträgen an Organisationen, d.h. generell die Verwendung von Subventionen durch die AMS, zu analysieren. Darüber hinaus soll die Koordination innerhalb der AMS, mit anderen Bundesämtern und mit anderen Gebern bewertet werden. Ebenso soll der intra-institutionelle Wissenstransfer analysiert und bewertet werden.

Die Terms of Reference umfassen insgesamt drei Haupt- und 12 Unterfragen (siehe Anhang 1). Die drei Hauptfragen sind:

• Über welche Instrumente verfügt die AMS, um die strategischen Vorgaben, namentlich diejenigen aus der Botschaft über die internationale Zusammenarbeit der Schweiz 2017–2020, zu erfüllen?

• Bestehen innerhalb der AMS quantitative und qualitative Indikatoren für die Bewertung der eigenen Arbeit und Wirksamkeit der vergebenen Subventionen?

• Wurde EDA intern die Einführung von anderen Modellen und Instrumenten erwogen, um die Wirksamkeit hinsichtlich der «Förderung und Aufrechterhaltung von Frieden und Sicherheit» zu erhöhen?

Unter den drei Krediten zur «Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit» hat die AMS zwischen 2012 und 2017 total 2407 Verträge mit einem Volumen von CHF 297,8 Mio. abgeschlossen. Pro Jahr werden also im Schnitt 400 Verträge abgeschlossen. Insgesamt waren 65% der Verträge Projektbeiträge (mit 72% der vergebenen Mittel), 4% der Verträge betrafen Kernbeiträge (15% der Mittel) und 26% der Verträge betrafen Dienstleistungsaufträge (6% der Mittel). Mehr Information findet sich in Anhang 3. Für knapp 5% der Verträge (7% der Mittel) kann aufgrund der Eingaben in der Vertragsstatistik der AMS nicht eruiert werden, um welche Beitragsart es sich handelt, weil es zu Umstellungen bei der Erfassung gekommen ist. Davon betroffen sind nur Verträge aus den Jahren 2012 und 2013.

Nicht Gegenstand dieses Audits sind die Rahmenkredite für die Genfer Zentren², welche von der AMS sowie der DEZA seitens des EDA betreut werden. Ebenso unberücksichtigt sind Verträge, welche über das im Jahr 2017 eingeführte Globalbudget abgewickelt wurden.

Die Botschaft zur Internationalen Zusammenarbeit 2017 - 2020 erwähnt sieben Hauptinstrumente der AMS (Bundesrat 2016b: 2610):

1.Mediation, Fazilitation und politischer Dialog;

2.Programme, z.B. gemeinsame schweizerische Kooperationsstrategien mit der DEZA (Horn von Afrika, etc.) oder dem SECO und der DEZA (Kolumbien);

3.Projekte (sind in der Regel Teile von Programmen);

4.Bilaterale Konsultationen und Demarchen;

5.Multilaterale Dialoge, multilaterale Prozesse und diplomatische Initiativen;

6.Bereitstellen von Expertise und Kapazitätsaufbau;

7.Partnerschaften mit internationalen, nationalen und lokalen Institutionen.

Diese Instrumente werden komplementär zu den DEZA Instrumenten der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit und zu den SECO Instrumenten im Bereich der wirtschafts- und handelspolitischen Massnahmen eingesetzt.

Die AMS agiert mit ihren Instrumenten auf verschiedenen Ebenen³ und ist sowohl Akteurin oder Mitakteurin bei Massnahmen zur Förderung der menschlichen Sicherheit, kofinanziert als Geberin aber auch Projekte von Dritten.

Die AMS hat im Verlaufe der letzten Jahre die folgenden wichtigen Änderungen erfahren:

• Im Jahre 2012 wurde eine neue Sektion «FP III» (Nordafrika und Mittlerer Osten) im Rahmen des Zusatzkredites geschaffen; — S. 11 —• Nach einem Unterbruch von mehreren Jahren schuf die AMS im Jahr 2016 wieder eine interne Leitungsstelle Controlling (80 Stellenprozente);

• 2017 wurde die Sektion «Multilaterale Friedenspolitik» in die Sektion «Humanitäre Politik» integriert. Dafür wurde die Sektion «Migrationsaussenpolitik» geschaffen, um die verstärkte Bedeutung der Migration (vgl. Auftrag des Parlamentes zur Botschaft zur Internationalen Zusammenarbeit 2017 - 2020) aufzunehmen. Die neue Sektion «Policy und Themen» umfasst fünf thematische Bereiche, mit dem Ziel, Synergien zwischen diesen Experten zu fördern und die Zusammenarbeit mit allen anderen Sektionen zu verstärken.

2Fragestellungen und Methodik

2.1Methoden

Im Rahmen dieses Audits wurden sowohl qualitative als auch quantitative Methoden eingesetzt. Die gewählte Methodenkombination erlaubt, die für den Audit zentralen Kriterien der Effektivität und Effizienz fundiert zu erfassen und die Evaluationsfragen zu beantworten. Nachfolgend werden die eingesetzten Methoden beschrieben:

● Dokumentenanalyse (DA): Um den formalen Rahmen der Subventionspraxis der

AMS zu erfassen, wurden die relevanten Dokumente, wie Jahresberichte, Strategien, Richtlinien und Merkblätter analysiert. Die Vergabepraxis wurde anhand einer Analyse aller ausgestellten Verträge zwischen 2012 und 2017 quantitativ untersucht. Für diese Analyse stellte die AMS umfangreiches Datenmaterial zur Verfügung.

• Leitfadeninterviews (LI): Mit diversen Ressourcenpersonen innerhalb und ausserhalb

der AMS wurden leitfadengestützte Einzelinterviews geführt. Die Interviewleitfäden sind in Anhang 4 angefügt. Diese Interviews dienten dem besseren Verständnis der aus der Dokumentenanalyse gewonnenen Erkenntnissen, sowie der Dokumentation der Praktiken und Erfahrungen bezüglich der Evaluationsfragen (Details zu den interviewten Personen können aus Anhang 2 entnommen werden).

• Fokusgruppen (FG): Es wurden drei Fokusgruppengespräche mit AMS

Mitarbeitenden durchgeführt. Der Interviewleitfaden ist in Anhang 4 angefügt. Die Fokusgruppengespräche adressierten jeweils eine der drei Hauptfragen des Audits und umfassten Vertreter/-innen aus allen AMS-Sektionen.

Tabelle 1: Übersicht zu den durchgeführten Interviews und Fokusgruppen

Stakeholder Stichprobe und Zahl der Interviews

AMS Sektionsleiter/-innen Alle 8 AMS Sektionen

AMS Leitung

AMS Controlling

AMS Mitarbeitende 3 Fokusgruppen mit insgesamt 17 Teilnehmenden aus allen Sektionen

Human Security Advisors (HSA) 2 im Feld tätige HSA und 2 HSA, welche die AMS 2017 verliessen

Strategische Partner Von den 15 strategischen Partnern wurden 6 ausgewählt, die von unterschiedlichen

AMS Sektionen betreut werden und sich bezüglich der Höhe des Kernbeitrags wie auch ihres Standortes (Schweiz/Ausland) unterscheiden.

Externe Ressourcenpersonen 3 Interviews mit Vertreter/-innen DEZA und SECO

3 Interviews mit Vertreter/innen Deutschlands und Norwegens

• Fallbeispiele (FB): Insgesamt wurden 16 Fallbeispiele analysiert, um das Vorgehen

bei der Subventionsvergabe und der Evaluation der geförderten Massnahmen oder Partner zu beleuchten. Die Fälle wurden auf der Grundlage des folgenden Kriterienkatalogs ausgewählt:

o Für die Analyse der Vergabepraxis wurden 8 Fälle aus den verschiedenen Sektionen ausgewählt. Die Auswahl wurde auf der Grundlage einer Liste sämtlicher Verträge über CHF 200’000 (120 abgeschlossene Verträge aus den Jahren 2016 und 2017) durchgeführt. Die Auswahl wurde durch KEK-CDC vorgenommen und umfasste eine stratifizierte Stichprobe. Diese sollte sowohl Kernbeiträge als auch Projektbeiträge mit multilateralen Organisationen als auch mit NGOs umfassen. Die Analyse basierte auf einem Dokumentenstudium (Kreditanträge, Vergabe- und Vertragsdokumente).

o Für die Analyse der Berichts- und Evaluationspraxis wurden ebenfalls 8 Fallbeispiele ausgewählt. Der Fokus lag auf Evaluationen, die in den Jahren 2016 und 2017 durchgeführt wurde. Für die Analyse wurden 5 (von 9) im Jahr 2017 durchgeführte externe Evaluationen und die einzige 2016 durchgeführte externe Evaluation ausgewählt. Es wurde maximal eine externe Evaluation pro Sektion ausgewählt. Zusätzlich wurden zwei Selbstevaluationen aus dem Jahr 2017 aus Sektionen ausgewählt, von welchen keine externe Evaluation vorlag. Nebst Dokumentenstudium (Evaluationen, inkl. Management Responses) schloss dies auch einen elektronischen Fragebogen mit sechs Fragen ein (vgl. Annex 4). Von sieben angeschriebenen Personen⁴, haben fünf die Fragen beantwortet.

Eine Liste der ausgewählten Fallbeispiele findet sich in Anhang 5.

● Quervergleich Länder (QV): Für die Beantwortung der dritten Hauptfrage wurden die

Strategien und Aktivitäten von Deutschland und Norwegen zur Förderung des Friedens und der Menschenrechte anhand von einzelnen Interviews und öffentlich zugänglichen Dokumenten erhoben und mit denjenigen der Schweiz verglichen. Dazu wurde ein Vergleichs- und Bewertungsraster entworfen und angewandt (siehe Anhang 4).

Die folgende Tabelle zeigt auf, welche der oben aufgelisteten Methoden zur Beantwortung der Auditfragen genutzt wurde.

Tabelle 2: Evaluationsplan: Fragen und Methoden

Übersicht Erhebungsmethoden

DA = Dokumentenanalyse, LI = Leitfadeninterview, FG = Fokusgruppe, FB = Fallbeispiel, QV = Quervergleich

(Länder)

Vorgehen Evaluationsfragen

Nr Frage Benötigte Daten Methode

Hauptfrage 1: Über welche Instrumente verfügt die AMS um die strategischen Vorgaben, namentlich 1

diejenigen aus der Botschaft über die internationale Zusammenarbeit der Schweiz 2017–2020, zu erfüllen?

Übersicht Instrumente und formale

Sind die aktuellen Prozesse und Instrumente kohärent

1.1 Ausgestaltung Entscheidungs- und DA

mit den strategischen Vorgaben der IZ-Botschaft?

Bewertungsprozesse

-Angaben zur Umsetzung der

Gibt es im Rahmen der Prozesse die Möglichkeit

formalen Vorgaben und

1.2 Aktivitäten zu priorisieren und falls ja, gemäss welchen

Richtlinien

Kriterien?

-Kriterien für die Mittelvergabe

1.3 Sind die Instrumente effizient und wirksam? Einschätzungen der Instrumente DA,

LI,

Welche Mittel stehen zur Verfügung, um den FG1

1.4 Wissenstransfer bei Personalrochaden, Neueintritten

-Info. operative Prozesse

und Abgängen zu gewährleisten?

-Koordinationsmechanismen

Wie wird die Koordination mit anderen Geldgebern

1.5 innerhalb des EDA und anderen Organisationen

sichergestellt?

Hauptfrage 2: Bestehen innerhalb der AMS quantitative und qualitative Indikatoren für die Bewertung der 2

eigenen Arbeit und Wirksamkeit der vergebenen Subventionen?

Steht der AMS eine vollständige Liste der

Daten zu den bewilligten (Budget)

Subventionsempfänger zu Verfügung, um die

2.1 und geleisteten Subventionen DA

Entwicklungen bezüglich Empfänger und Volumen

(Kostenrechnung)

kritisch zu verfolgen?

Werden die erbrachten Leistungen der

-Evaluationskonzept, interne

Subventionsempfänger systematisch und einheitlich

Evaluationsrichtlinien

evaluiert?

2.2 - Liste der Evaluationen LI

-Berichte DA, Stehen hierfür geeignete Kontrollinstrumente und

Subventionsempfänger FB, Indikatoren zur Verfügung?

-Evaluationsberichte FG2 Berichten alle Subventionsempfänger über die

-Einschätzungen Berichte

Verwendung der Gelder? Sind die Berichte verständlich

2.3 - Umsetzung in operativen

und bringen sie für die Aktivitäten der AMS einen

Prozessen

Mehrwert?

Was sind die inhaltlichen und formalen Kriterien für die

Übergeordnete strategische LI, Unterzeichnung von strategischen

2.4 Vorgaben und Kriterien sowie der DA,

Partnerschaftsvereinbarungen; und wie werden diese

Umgang damit FG2 evaluiert?

Hauptfrage 3: Wurde EDA intern die Einführung von anderen Modellen und Instrumenten erwogen, um die 3

Wirksamkeit hinsichtlich der «Förderung und Aufrechterhaltung von Frieden und Sicherheit» zu erhöhen?

Verfügt die AMS über Richterwerte (Benchmarks) oder Informationen zum Vorgehen

3.1

andere internationale Modelle, die sie anwenden könnte? anderer Länder (NO/AUT)

Könnte die Anzahl der Subventionen, mit dem Ziel eine - Heutige Beschaffungspraxis LI, 3.2 QV,

höhere Visibilität zu erzielen, reduziert werden? - Einschätzung durch AMS und

Subventionsempfängern FG3 Könnte mit kompetitiven Ausschreibungsverfahren die

-Informationen zum Vorgehen

3.3 Qualität, d.h. die Effizienz und Effektivität, der erbrachten von Norwegen und/oder

Leistungen gesteigert werden?

Österreich

2.2Methodische Erläuterungen und Einschränkungen

Die AMS verpflichtet sich in den beiden Botschaften zu einem wirkungsvollen Einsatz der ergriffenen Massnahmen und hat dazu Instrumente zur Qualitätssicherung und Wirkungsmessung formuliert (z.B. die Wirkungsziele in der Botschaft 2017 - 2020). Die Handlungsfelder der AMS stellen allerdings aus den folgenden Gründen grosse Herausforderungen an die Wirkungsbeobachtung:

• Die Handlungsfelder der AMS weisen fast alle Charakteristiken des VUCA⁵- Ansatzes auf. Die Prozesse im Friedens-, Menschenrechts-, und Migrationsbereich sowie in der Humanitären Politik sind nicht linear und extrem kontextspezifisch. Die Kontexte können dabei rasch ändern. Folglich muss die AMS flexibel reagieren und ihre Aktivitäten rasch den neuen Bedingungen anpassen können, um Wirkung entfalten oder behalten zu können.

• Aufgrund der Komplexität der Friedensprozesse und der Vielfalt der Akteure ist es auch oft schwierig, die Zielerreichung und Wirksamkeit der verschiedenen Massnahmen (z.B. Mediation, Konsultationen, Demarchen, multilaterale Dialoge, Bereitstellen von Expertise und Partnerschaften) zu ermitteln und gegenüber anderen Akteuren abzugrenzen. Die Bewertung der Effizienz, verstanden als Vergleich von Aufwand (Ressourcen) und Ertrag (Output und Outcome) ist anspruchsvoll bis fast unmöglich, weil etablierte Methoden und Konzepte zur Messung des Outputs und Outcomes in diesem Politikbereich (noch) nicht hinreichend etabliert sind.

• In politisch heiklen Kontexten und bei der Mediation in Friedensprozessen kann das Transparenzprinzip nicht stringent verfolgt werden, weil es Gegenparteien provozieren und den Erfolg der Mediation gefährden könnte. Aus diesem Grund unterliegen gewisse Aktivitäten im Bereich der Friedensförderung der Vertraulichkeit.

• Die Zuschreibung von Mediationserfolgen wird auch dadurch erschwert, dass sich gute Mediatoren zurücknehmen und mögliche Erfolge nicht primär sich selber zuschreiben, sondern die Konfliktparteien die Früchte ernten lassen.

• Die AMS betrachtet eine Massnahme als wirksam, wenn sie einen nachweislichen Beitrag zur Erreichung des im Wirkungsziels definierten Zustands leistet. Folglich kann eine Massnahme auch wirksam sein, wenn das unmittelbare Ziel nicht vollständig erreicht wird.

• Im Beobachtungszeitraum von 2012 bis 2017 gab es bei der AMS mehrere Umstellungen bezüglich der buchhalterischen Erfassung der Verträge sowie der Buchhaltung allgemein. Zudem gibt es rund 30 Verträge, welche von zwei Sektionen ko-finanziert werden, womit dafür zwei Kreditanträge (Deckblätter) vorliegen. Nähere Angaben zu diesen methodischen Einschränkungen finden sich in Anhang 3.