Subventions dans le domaine de la promotion de la paix et de la politique de sécurité humaine

3.3Effizienz und Wirksamkeit (Hauptfrage 3)

3.3.1Übersicht zu vergebenen Aufträgen und Subventionen

Die folgenden Daten und Ausführungen stützen sich auf die Vertragsstatistik der AMS. Gemäss dieser wurden zwischen Mai 2012 und Ende 2017 insgesamt 2407 Verträge mit einem der drei in dieser Periode laufenden Kredite zur «Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit» abgeschlossen. Die vorgenommene Bereinigung der Vertragsstatistik wird in Anhang 3 beschrieben. Das Finanzvolumen dieser Verträge beträgt 297,8 Mio. CHF. Im Jahr 2012, in welchem der erste Kredit per 1. Mai zu laufen begann, und im Jahr 2017, in welchem ein Teil der Verträge über das eingeführte Globalbudget abgewickelt werden, gibt es weniger Verträge als in den Jahren dazwischen.¹² In knapp 56% der Fälle ist die Vertragswährung Schweizer Franken.¹³

Die Verträge variieren sowohl bezüglich des Vertragswertes als auch bezüglich der Dauer stark. So gibt es zum einen eintägige Verträge mit Übersetzungsbüros für knapp über 100 CHF und zum anderen Verträge (z.B. Kernbeiträge) mit Institutionen in Millionenhöhe. Dies spiegelt die Breite der durch die AMS geförderten Aktivitäten wieder.

Tabelle 5: Finanzvolumen und Dauer der Verträge (Mai 2012 bis Ende 2017)

Vertragswerte (in CHF)

Min. Median Durchschnitt Max Alle Beitragstypen 109 64’156 123’704 5’000’000

Kernbeiträge 9’900 263’111 410’680 5’000’000 Projektbeiträge 1’218 83’168 137’200 2’622’131 Dienstleistungsaufträge 109 10’834 29’133 784’211 Unbekannt (Alte Codes) 5’873 95’000 180’756 1’500’000

Vertragsdauer (in Tagen)

Quelle: Auswertung Vertragsstatistiken

Es können drei Hauptarten finanzieller Unterstützung durch die AMS unterschieden werden: (1) Kernbeitrag (strategische Partner und andere Partner), (2) Projektbeitrag und (3) Dienstleistungsauftrag. Mit einem Kernbeitrag wird das Ziel verfolgt, die Funktionsfähigkeit einer Organisation zu sichern oder zu stärken. Bezüglich Projektbeitrag und Dienstleistungsauftrag gibt die folgende Tabelle die wichtigsten definitorischen Unterschiede gemäss AMS internen Dokumenten wieder (AMS undatiert b). Weil die — S. 32 —Begriffe nicht überall gleich verwendet werden, sind in Klammern jeweils alternative Bezeichnung der Beitragsarten aufgeführt.

Tabelle 6: Unterschied zwischen Projektbeitrag und Dienstleistungsauftrag

Projektbeitrag (= Subvention, = Beitrag) Dienstleistungsauftrag (= Auftrag, = Mandat)

• Projekt des Vertragspartners • Projekt des EDA, welches 100 % des Budgets finanziert • EDA finanziert nur einen Teil des Budgets • Geistiges Eigentum liegt beim EDA

• Geistiges Eigentum liegt beim Vertragspartner • Das EDA verpflichtet sich, einen bestimmten Teil der • Der Partner verpflichtet sich, die Tätigkeit/das Projekt Tätigkeit/des Projekts des Partners gemäss

gemäss Tätigkeitsbeschrieb/Projektdokument und Tätigkeitsbeschrieb/Projektdokument und Budget zu Budget mit einem angemessenen Eigen-/Drittbeitrag finanzieren.

durchzuführen • Das EDA verpflichtet sich, den Partner für seine

Leistungen und Ausgaben gemäss Budget

vollumfänglich zu entschädigen

Quelle: AMS (undatiert b)

Vollständig ausgewiesen werden können diese drei Beitragsarten für alle Verträge, die ab dem Jahr 2014 abgeschlossen wurden. Für die Zeit davor, ist die Zuordnung bei einer Reihe von Verträgen aufgrund einer Umstellung bei der Vertragsstatistik unbekannt. Die folgende Abbildung zeigt anteilsmässig das Finanzvolumen der verschiedenen Beitragsarten über die Zeit. Das Jahr bezieht sich auf den Vertragsbeginn und nicht die Unterzeichnung (was erklärt, weshalb es im Jahr 2014 noch einen kleinen Anteil an nicht zuordbaren Verträgen gibt).

Abbildung 2: Anteil der Beitragstypen am Finanzvolumen 2012-2017

Zwischen 2015 bis 2017 hat der Anteil der Kernbeiträge zulasten der Dienstleistungsaufträge zugenommen. Der Grund für den hohen Wert im Jahr 2014 ist ein Kernbeitrag für zwei Jahre an den strategischen Partner Small Arms Survey im Umfang von 5 Mio. CHF. Der Grossteil der Kernbeiträge geht an die strategischen Partner (73% des gesamten Kernbeitragsvolumens), der Rest an andere Partner.

Wird das Finanzvolumen als Basis genommen, zeigt sich, dass es bei den Vertragspartnern zu einer gewissen Konzentration kommt. Die 42 Vertragspartner (4%) mit dem grössten Finanzvolumen vereinen 50% des gesamten Vertragsvolumens der Verträge 2012 bis 2017 auf sich. Insgesamt gibt es circa 980 Vertragspartner. Diese starke Konzentration verdeutlicht die folgende Grafik.

Abbildung 3: Kumulativer Anteil der Vertragspartner am Finanzvolumen 2012 bis 2017

Beurteilung KEK-CDC: Die AMS hat mit den Kernbeiträgen, Projektbeiträgen und Dienstleistungsaufträgen ein gutes Instrumentarium zur Vergabe von Subventionen und Aufträgen. Der durchschnittliche Vertragswert bei Kernbeiträgen ist deutlich grösser als bei Projektvergaben und Aufträgen. Die Projektverträge, aber auch die Kernbeiträge haben angesichts der Betonung des langfristigen Engagements der AMS eine erstaunlich kurze Dauer, nämlich 17 Monate bei Kernbeiträgen und 13 Monate bei Projektbeiträgen. Da sich die Hälfte der gesprochenen Mittel auf eine relativ kleine Gruppe an Vertragspartnern konzentriert, liegt es nahe, bei der Optimierung der Kosten hier einen Schwerpunkt zu setzen.

3.3.2Die Vergabepraxis von Projektbeiträgen (Subventionen) und Kernbeiträgen

Die folgenden Aussagen basieren auf den Gesprächen und Aussagen der Fokusgruppen sowie der Sichtung von 8 Fallbeispielen (siehe Tabelle 19, Anhang 5). Die durchschnittliche Vertragsgrösse ist mit CHF 123’704 relativ klein und die durchschnittliche Vertragsdauer beträgt mit 339 Tagen weniger als ein Jahr. Die Vertragsgrösse wird zudem stark von den Kernbeiträgen an strategische Partner geprägt, welche durchschnittlich circa CHF 410’680 betragen. Die Projektbeiträge sind mit durchschnittlich CHF 137’200 deutlich kleiner und die Dienstleistungsmandate mit CHF 29’133 nochmals deutlich kleiner.

Grundsätzlich wendet die AMS die Beschaffungsrichtlinien des Bundes an. Viele Verträge mit Vertragssummen über CHF 230’000 (welche öffentliche Ausschreibungen nahelegen) betreffen die Kernbeiträge an strategische Partner und andere Partner. Zwar sind diese Verträge gross, können aber gemäss den geführten Interviews nicht ausgeschrieben werden, weil es um den Zugang zu speziellem und strategischem Know-how für die AMS und das EDA geht. Dafür kommen in der Regel nicht mehrere Anbieter in Frage, sondern nur bestimmte Institutionen, welche über die spezifische Expertise oder Kontakte verfügen und somit einen Mehrwert bieten.

Gemäss Vertragsstatistik von 2017 sind unter den 15 grössten Verträgen, welche zwischen CHF 464’000 und 2,5 Mio. liegen, 9 Verträge, die einen Kernbeitrag an einen strategischen Partner betreffen. Die drei grössten Verträge sind Projektbeiträge an die ETHZ (Master in Mediation), ein Projektbeitrag an swisspeace/ETHZ für das seit 2008 laufende Mediation Support Project zur Verbesserung der Effektivität von schweizerischen und internationalen Mediationsprozessen, und ein Projektbeitrag an den Peacebuilding — S. 34 —Fund der UN. Die drei restlichen Verträge sind Projektbeiträge an UN Organisationen sowie einen strategischen Partner.

Gemäss den Interviewaussagen und Fokusgruppen werden Ausschreibungen in ausgewählten Fällen durchgeführt, z.B. bei grösseren Dienstleistungsaufträgen (Durchführung von Kursen, Studien und Evaluationen). Die Erfahrungen seien allerdings ernüchternd sowohl für die AMS als auch für Bewerber. Es gibt in der Schweiz (und international) nur wenige Organisationen, welche sich um friedenspolitische Projekte bewerben. Es braucht in der Regel thematisch spezialisierte und in spezifischen Konfliktkontexten erfahrene Expert/-innen, oft sind das weltweit ein paar wenige. Erfahrung mit kürzlichen Ausschreibungen und nur einem oder 2 Bewerbern (z.B. DwP Archive oder Business and Human Rights Studie) haben trotz hohem Aufwand für die Ausschreibungen zu keiner kompetitiven Vergabe der Verträge geführt. Das ungünstige Aufwand-Ertrags-Verhältnis wird deshalb von der AMS in diesen Fällen in Frage gestellt.

Ähnlich verhält sich die Situation bei Projektbeiträgen, wo die AMS einen mehr oder weniger grossen Anteil mitfinanziert. Dies sind oft internationale Organisationen und die Beiträge widerspiegeln aussenpolitische Prioritäten und Opportunitäten für die Schweiz. In den Interviews wurde erwähnt, dass man bestrebt ist, in Zukunft grössere Projekte zu konzipieren.

Dem im Handbuch zur Projektabwicklung (AMS 2017) deklarierten Grundsatz, wonach Budgets grundsätzlich immer verhandelt werden und der Wettbewerb spielen soll, wird insgesamt nachgelebt, wie in den AMS Gesprächen erwähnt wurde. Es wird durchaus hart um Preise / Budgets verhandelt, auch mit strategischen Partnern (z.B. wenn die AMS fordert, dass Leistungen im Rahmen von Projekten durch den Kernbeitrag gedeckt sind).

Bei den 8 analysierten Projektvergaben (für Details siehe Anhang 5) handelt es sich um 5 Projektbeiträge, 2 Kernbeiträge und eine eigene AMS Aktion (=Projektbeitrag). Das Vertragsvolumen variierte zwischen CHF 68’900 und CHF 1,58 Mio., die Dauer zwischen 1 Jahr (5 Vergaben), 2 Jahren (2) und 5 Jahren (1). Zwei Projekte sehen eine externe (mit Budget) oder eine Selbstevaluation vor. Bei den Projektbeiträgen reichte die Spannweite der Kofinanzierungen seitens AMS von 0.5% bis 61%.

Folgende Beobachtungen ergeben sich aus dem Quervergleich der Kreditanträge und der Verträge:

a)Alle Kreditanträge folgen bezüglich Struktur, Inhalt und Umfang den Vorgaben (und enthalten sowohl eine Kontext- als auch eine Gender-Analyse).

b)Die Dokumentenqualität der Kreditanträge ist insgesamt gut. Zu erwähnen ist, dass Risikoanalysen vorhanden sind, was für das Feld, in dem die AMS tätig ist, besonders relevant ist. Bei den Kreditanträgen kommt klar zum Ausdruck, dass in diese Arbeitszeit investiert wird. Gemäss den Gesprächen bei der AMS besteht jedoch die Gefahr, dass der Aufwand für die administrative Arbeit dieser Art auf Kosten der materiellen Arbeit zur Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit geht.

c)Aussagen zu Exit oder phasing-out werden angesprochen, wenn auch in unterschiedlichem Detaillierungsgrad.

d)Die Vertragsunterzeichnung fand in 5 von 7 Fällen zwischen 3 und 5 Monaten nach Projektstart statt. Dies scheint auf langwierige Vertragsverhandlungen (oder zu späte Prozesseinleitung) hinzuweisen. Angesichts der kurzen Verträge führen — S. 35 —diese Verzögerungen zu erheblichen Unsicherheiten und Verzögerungen bei den Empfängern von Kernbeiträgen oder Projektbeiträgen.

Beurteilung KEK-CDC: Die grössten Projektverträge betreffen Kernbeiträge an strategische Partnerschaften und andere Partner. Die Analyse der Vergabedokumente zeigt eine gute Qualität der Kreditanträge. Die klare Strukturierung hilft, sich eine Übersicht zu verschaffen und die Anträge zu vergleichen. Die für die Wirkungseinschätzung der Projekte wichtige Risikoanalyse ist standardmässig enthalten. Die entsprechenden Verträge scheinen aber verspätet, da viele erst nach Start des Projekts bzw. der Projektphase unterzeichnet wurden.