Erläuternder Bericht

der Zuständigkeiten. Der innerstaatliche Vollzug von Verträgen obliegt folglich jener Staatsebene, die in der Bundesverfassung dafür vorgesehen ist.

Die Arbeitsgruppe prüfte erneut die Frage, ob eine Verfassungsgrundlage besteht, die es dem Bund selber ermöglicht, einen Präventionsmechanismus einzurichten. Sie kam zum Schluss, dass das OP-CAT und der darin vorgesehene nationale Präventionsmechanismus gemäss Art. 54 BV in die aussenpolitische Zuständigkeit des Bundes fallen. Damit gelangte sie zu einem anderen Fazit als das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement in seinem Schreiben vom 9. Juli 2003 an die Kantonsregierungen gerichtet. Da der Bund auf der Grundlage von Art. 54 BV für den Vertragsabschluss zuständig ist und die Verantwortlichkeit dessen Vollzug völkerrechtlich ihn trifft, ist er auch zuständig, die innerstaatliche Umsetzung der entsprechenden vertraglichen Verpflichtungen zu überwachen. Da die schweizerische Rechtsordnung monistisch ist, werden völkerrechtliche Verträge mit ihrer Ratifikation integrierender Bestandteil; der Bund hat daher gestützt auf Art. 49 Abs. 2 BV über ihre Einhaltung und Umsetzung durch die Kantone zu wachen.

Wie bereits weiter oben (Kapitel IV) dargelegt wurde, hat der nationale Mechanismus auf den Vollzug von freiheitsentziehenden Massnahmen keinerlei Auswirkungen. Er hat ausschliesslich die Aufgabe, zum einen zu beobachten, ob und in welchem Ausmass die Schweiz (Bund und Kantone) die sich aus dem CAT ergebenden Verpflichtungen erfüllt und die Bestimmungen dieses Instruments einhält, und zum anderen Feststellungen und Empfehlungen zum CAT mitzuteilen. Eine solche Kontrolle des Vollzugs von internationalen Verpflichtungen gehört zur allgemeinen aussenpolitischen Zuständigkeit des Bundes. Die Kompetenz des Bundes, durch Bundesgesetz eine Überwachungskommission einzusetzen, stützt sich daher auf Art. 54 Abs. 1 BV.

V. Erlassform für die Einrichtung des Mechanismus auf innerstaatlicher Ebene

Nach Auffassung der Arbeitsgruppe ist die Verabschiedung eines Bundesgesetzes die geeignetste Form ist, um die Verpflichtungen aus dem OP-CAT innerstaatlich umzusetzen. Das Fakultativprotokoll enthält «rechtsetzende Bestimmungen». Für solche Bestimmungen ist in der Bundesverfassung vorgesehen, dass die Bundesversammlung sie in Form eines Bundesgesetzes, das dem fakultativen Referendum untersteht, oder in Form einer Verordnung erlässt (Art. 163 Abs. 1 BV). Weiters sind nach der Verfassung «[a]lle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen [...] in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen» (Art. 164 Abs. 1 BV). Zu dieser Kategorie gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über «die Aufgaben und die Leistungen des Bundes» (Art. 164 Abs. 1 e BV) und «die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden» (Art. 164 Abs. 1 g BV). Im vorliegenden Fall müssen in der Rechtsgrundlage insbesondere die folgenden Elemente geregelt werden: die Einrichtung des Mechanismus und dessen Zuständigkeiten und Aufgaben, das Wahlorgan, die Finanzierung, die Unabhängigkeit des Mechanismus und die Vertraulichkeit der Informationen, die der Mechanismus zu sammeln haben wird. Es handelt sich somit um wichtige Bestimmungen gemäss Artikel 164 Abs. 1 BV, die in Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen.