Erläuternder Bericht

Wirksamkeitsbericht des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen

Hingegen bestehen auch negative bzw. ambivalente Beziehungen zwischen einzelnen Zielen. So besteht ein Zielkonflikt zwischen der Verringerung von Unterschieden in der Steuerbelastung und der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Verhältnis. Die Steuerbelastung wird durch den Finanzausgleich wie bereits erwähnt nicht di-

rekt, sondern nur indirekt beeinflusst. Wird beispielsweise das Umverteilungsvolumen im Ressourcenausgleich erhöht, um den ressourcenschwachen Kantonen mehr Mittel für Steuersenkungen zukommen zu lassen, könnte sich dadurch ein ressourcenstarker Kanton gezwungen sehen, seine Steuersätze zu erhöhen. Dies würde seine Position im internationalen Steuerwettbewerb schmälern. Dies gilt auch umgekehrt.

Hinsichtlich der Frage nach einer Hierarchie der Ziele des Finanzausgleichs lässt sich festhalten, dass die erste Botschaft des Bundesrates zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen von zwei übergeordneten Zielen des Finanzausgleichs i.e.S. spricht (S. 2369): Zum einen sollen die Kantone – vor allem die

ressourcenschwachen Kantone – über genügend finanzielle Mittel verfügen, um die ihnen übertragenen Aufgaben selbständig erfüllen zu können. Zum anderen soll die Wirksamkeit des gesamten Ausgleichssystems gesteigert und damit die Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen abgebaut werden. Mit der Botschaft wurde vorgeschlagen, in Artikel 135 Absatz 2 BV unter den Buchstaben a bis d die sog. vier Pfeiler des Finanzausgleichs zu verankern. Das FiLaG wiederholt diese Ziele (Ziel 2: Bst a; Ziel 4: Bst b; Ziel 5: Bst c; Ziel 6: Bst d). Zu beachten ist im Weiteren, dass die im FiLaG in Ziel 2 aufgeführ- te Verringerung der Unterschiede in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen auf Verfassungsstufe nicht explizit erwähnt wird. Zwischen den Zielen der Verringerung der Steuer- belastungsunterschiede und der Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungs- fähigkeit besteht eine Wechselwirkung, denn das eine ist ohne das andere kaum erreichbar: Ohne Verringerung ihrer Steuerbelastung wird es «Hochsteuerkantonen» kaum möglich sein, ihr Ressourcenpotenzial zu erhöhen. Das war mit ein Grund, weshalb die Projektorganisation NFA in der nach der Verfassungsvorlage erarbeiteten FiLaG-Vorlage das Ziel bezüglich der Verringerung der Steuerbelastungsunterschiede ebenfalls in den Zielkatalog aufgenommen hat. Im Verlauf der parlamentarischen Beratungen kam in Artikel 135 Absatz 2 BV mit Buchstabe e noch ein weiteres Ziel, die Erhaltung der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und internationalen Verhältnis, hinzu. Insgesamt lassen sich in allen drei NFA-Botschaften keine Hinweise auf weitere Priorisierungen finden. Weder die eidg. Räte noch der Bundesrat oder das Politische Steuerungsorgan haben während der Projektphase NFA eine eigentliche Hierarchisierung der Ziele des Finanzausgleichs vorgenommen. Aus diesem Grund werden in den Ausführungen im Kapitel 5 die Ziele bzw. die jeweilige Zielerreichung als gleichwertig betrachtet.

5.1.2 Wirkungsmodell

Bevor die Zielerreichung des Finanzausgleichs im Einzelnen diskutiert wird, sollen die primären Wirkungszusammenhänge im System des Finanzausgleichs dargestellt werden. Dies geschieht im Rahmen eines qualitativen Wirkungsmodells. Das Wirkungsmodell orientiert sich an Buss- mann, Knoepfel und Klöti (1997) und Rieder (2007). Es besteht aus den folgenden fünf Stu- fen (Wirkungskette):