Erläuternder Bericht

Änderung des Embargogesetzes Erläuternder Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Der Bund kann nach Artikel 1 Absatz 1 des Embargogesetzes vom 22. März 2002¹ (EmbG) Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von den Vereinten Nationen (UNO), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen wurden und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Beschliesst der UNO-Sicherheitsrat Sanktionen nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945² (UNO-Charta), ist die Schweiz seit ihrem Beitritt zur UNO im Jahr 2002 völkerrechtlich dazu verpflichtet, diese mitzutragen. Mit dem Begriff «wichtigste Handelspartner» ist in der Praxis die EU gemeint; andere Sanktionen hat der Bundesrat bisher noch nie umgesetzt. Es besteht allerdings für die Schweiz keine rechtliche oder politische Verpflichtung, Zwangsmassnahmen der EU zu übernehmen. Der Bundesrat entscheidet nach einer umfassenden Güterabwägung, ob es im Interesse der Schweiz liegt, die EU-Sanktionen vollständig, teilweise oder gar nicht zu übernehmen.

Das EmbG regelt allgemeingültige Sachverhalte (Zweck, Zuständigkeiten, Auskunftspflicht, Kontrolle, Datenschutz, Amts- und Rechtshilfe, Rechtsschutz, Strafbestimmungen). Die konkreten, beispielsweise gegenüber einem Staat oder natürlichen und juristischen Personen und anderen Organisationen erlassenen Zwangsmassnahmen erlässt der Bundesrat in Form von Verordnungen. Derzeit sind, gestützt auf das EmbG, 23 Sanktionsverordnungen in Kraft. Dazu kommt die Diamantenverordnung vom 29. November 2002³.

Am 26. März 2014 hat der Bundesrat eine erste Aussprache zur Situation in der Ukraine geführt und entschieden, keine eigenen Sanktionen zu verhängen, aber alle notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um die Umgehung internationaler Massnahmen – konkret der Sanktionen der EU – über das schweizerische Territorium zu verhindern. Der Bundesrat erliess dazu, gestützt auf das EmbG, die Verordnung vom 2. April 2014⁴ über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine.

Vor dem Hintergrund, dass sich die Spannungen in der Ostukraine weiter verschärften und die EU Ende Juli 2014 weitergehende Sanktionen gegenüber Russland ergriffen hatte, führte der Bundesrat am 13. August 2014 eine erneute Aussprache. Er beschloss, die eingeschlagene Politik mit Blick auf die Situation in der Ukraine auszuweiten und weitere Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung der EU-Sanktionen zu ergreifen. Dazu verabschiedete er eine Totalrevision der diesbezüglichen Verordnung, die Verordnung vom 27. August 2014⁵ über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (Ukraine-Verordnung).

Neben weiteren Massnahmen verbietet die EU unter anderem den Kauf, die Lieferung, den Transport sowie die Ausfuhr und die Verbringung von Rüstungsgütern und verwandtem Material nach bzw. aus Russland. Gestützt auf das Kriegsmaterialgesetz vom 13. Dezember 1996⁶ (KMG) und parallel zum Erlass der früheren und der geltenden Ukraine-Verordnung werden seit Februar 2014 keine Kriegsmaterialausfuhren in die Ukraine und seit Anfang März 2014 keine Kriegsmaterialausfuhren nach Russland mehr bewilligt. Der Bundesrat beschloss am 27. August 2014, ebenfalls auf der Grundlage des KMG, zur Wahrung der Landesinteressen zusätzlich auch die Einfuhr von Kriegsmaterial aus Russland und der Ukraine zu verbieten.

Dieses Einfuhrverbot war jedoch nicht anwendbar auf das Verbringen von Feuerwaffen, deren Bestandteilen und Zubehör sowie Munition und Munitionsbestandteilen, die gleichzeitig in den Geltungsbereich des KMG und des Waffengesetzes vom 20. Juni 1997⁷ fallen. Die Einfuhr dieser Güter richtet sich nämlich nicht nach dem KMG, sondern nach dem Waffengesetz. Dieses sieht jedoch keine Möglichkeit vor, einzelne Einfuhren zu verhindern. Personen, die im Besitz einer kantonalen Waffenhandelsbewilligung sind, können mittels einer Generalbewilligung für das gewerbsmässige Verbringen von Waffen, Waffenbestandteilen und Munition, Waffen einführen, ohne dass jede einzelne Verbringung zu genehmigen wäre. Sind die formellen Bedingungen für den Erhalt einer kantonalen Waffenhandelsbewilligung (z. B. Handelsregisterauszug) erfüllt, gibt es keine rechtlichen Möglichkeiten, weitere Auflagen zu erteilen.

Das Einfuhrverbot war ebenfalls nicht anwendbar auf das Verbringen von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken. Solche Einfuhren können weder durch das KMG noch durch das Sprengstoffgesetz vom 25. März 1977⁸ verhindert werden. Das Sprengstoffgesetz enthält lediglich verwaltungspolizeiliche Regelungen zum sicheren Umgang mit den entsprechenden Produkten nur für zivile Zwecke.

Aufgrund der historisch lediglich marginalen Einfuhrmengen der oben erwähnten Güter kam der Bundesrat zum Zeitpunkt der Totalrevision der Verordnung im August 2014 zum Schluss, dass für die Unterbindung solcher Geschäfte kein Handlungsbedarf besteht. Dies änderte sich jedoch aufgrund einer konkreten Anfrage eines Schweizer Waffenhändlers im April 2015, der halbautomatische Gewehre aus Russland in die Schweiz einführen wollte. In der EU sind Einfuhren jeglicher Rüstungsgüter, einschliesslich von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen und Munition, sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland verboten. In Fortführung der Politik, Umgehungsgeschäfte über das Schweizer Staatsgebiet zu vermeiden, beschloss der Bundesrat daher im Juni 2015, solche Einfuhren nicht zuzulassen und die oben beschriebene Lücke zu schliessen. Dazu wurde mit der Änderung vom 1. Juli 2015⁹ der Ukraine-Verordnung ein neuer Artikel 1a geschaffen. Dieser verbietet die Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition (Abs. 1 Bst. a) sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken (Abs. 1 Bst. b) aus Russland und der Ukraine. Jagd- und Sportwaffen sind gemäss Absatz 2 von diesem Verbot ausgenommen. In Verbindung mit den Bestimmungen des KMG wurden damit sämtliche Kriegsmaterialeinfuhren aus Russland und der Ukraine untersagt.

1 SR 946.231

2 SR 0.120

3 SR 946.231.11

⁴AS 2014 877 1003 1213 2479

5 SR 946.231.176.72

6 SR 514.51

7 SR 514.54

8 SR 941.41