Rapport explicatif

Modification de la loi sur les embargos Rapport explicatif

1 Présentation du projet

1.1 Contexte

Selon l’art. 1, al. 1, de la loi du 22 mars 2002 sur les embargos (LEmb)¹, la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour appliquer les sanctions visant à faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l’homme, décrétées par l’Organisation des Nations Unies (ONU), par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Depuis qu’elle a adhéré à l’ONU en 2002, la Suisse est tenue, en vertu du droit international public, de soutenir les sanctions édictées par le Conseil de sécurité des Nations Unies qui sont basées sur le chapitre VII de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945 (Charte des Nations Unies)². En pratique, par « principaux partenaires commerciaux », on entend l’UE ; à ce jour, le Conseil fédéral n’a encore appliqué aucune autre sanction. Sous les angles juridique et politique, la Suisse n’est toutefois pas tenue de reprendre les mesures de coercition appliquées par l’UE. Le Conseil fédéral procède à une pesée des intérêts globale pour décider s’il est dans l’intérêt de la Suisse de reprendre intégralement, en partie ou pas du tout les sanctions de l’UE.

La LEmb règle les dispositions d’application générale (objet, compétence, obligation de renseigner, contrôle, protection des données, entraide administrative et judiciaire, voies de droit, dispositions pénales). Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance les mesures de coercition concrètes prises à l’encontre d’un État, de personnes physiques ou morales, ou d’autres organisations, par exemple. Il existe actuellement 23 ordonnances sur les sanctions en vigueur basées sur la LEmb. Vient s’y ajouter l’ordonnance du 29 novembre 2002 sur le commerce international des diamants bruts³.

Le 26 mars 2014, le Conseil fédéral a examiné la situation en Ukraine et décidé de ne pas édicter de sanctions, mais de prendre toutes les mesures nécessaires pour empêcher que les sanctions internationales (concrètement, les sanctions imposées par l’UE) soient contournées via le territoire de la Suisse. Se fondant sur la LEmb, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance du 2 avril 2014 instituant des mesures visant à empêcher le contournement de sanctions internationales en lien avec la situation en Ukraine⁴.

Étant donné que la situation dans l’est de l’Ukraine continuait de s’envenimer et que l’UE avait édicté des sanctions supplémentaires à l’encontre de la Russie fin juillet 2014, le Conseil fédéral s’est à nouveau entretenu de la situation le 13 août 2014. Il a décidé de maintenir la politique définie choisi en lien avec la situation en Ukraine et de la renforcer en prenant de nouvelles mesures visant à éviter le contournement des sanctions édictées par l’UE. Dans cette optique, il a adopté une révision totale de l’ordonnance concernée, à savoir l’ordonnance du 27 août 2014 instituant des mesures visant à empêcher le contournement de sanctions internationales en lien avec la situation en Ukraine⁵ (ordonnance sur l’Ukraine).

Entre autres mesures, l’UE interdit l’achat, la fourniture, le transport, l’exportation ou le transfert de biens d’équipement militaires et de matériel connexe vers la Russie ou depuis la Russie. Conformément à la loi du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre (LFMG)⁶ et parallèlement à l’édiction de l’ancienne ordonnance sur l’Ukraine et de celle en vigueur actuellement, les autorisations d’exportation de matériel de guerre vers l’Ukraine sont refusées depuis février 2014 et les autorisations d’exportation de matériel de guerre vers la Russie depuis début mars 2014. Pour préserver les intérêts du pays, le Conseil fédéral a en outre décidé le 27 août 2014 d’interdire l’importation de matériel de guerre depuis la Russie et depuis l’Ukraine, également sur la base de la LFMG.

Cette interdiction d’importation ne couvrait cependant pas l’introduction sur le territoire suisse d’armes à feu, de leurs composants et accessoires ainsi que de munitions et éléments de munitions relevant à la fois du champ d’application de la LFMG et de la loi du 20 juin 1997 sur les armes⁷. L’importation de ces biens est en effet régie par la loi sur les armes et non par la LFMG. La loi sur les armes ne prévoit toutefois aucune possibilité d’empêcher des importations spécifiques. Les personnes disposant d’une patente de commerce d’armes cantonale et d’une autorisation générale peuvent introduire à titre professionnel sur le territoire suisse des armes à feu, composants d’armes à feu et des munitions sans avoir à demander une autorisation pour chaque cas. Dès lors que toutes les conditions formelles d’obtention d’une patente de commerce d’armes cantonale sont réunies (extrait du registre du commerce, p. ex.), il n’existe aucune possibilité légale d’imposer des conditions supplémentaires.

L’interdiction d’importation n’était pas applicable non plus à l’introduction sur le territoire suisse de matières explosives, d’engins pyrotechniques ou de poudre de guerre à usage militaire. Ce type d’importations ne peuvent être interdites ni au titre de la LFMG, ni au titre de la loi du 25 mars 1977 sur les explosifs⁸. La loi sur les explosifs contient uniquement des dispositions de police administrative pour une utilisation en toute sécurité des produits correspondants à des fins civiles.

Étant donné les faibles volumes d’importation des biens susmentionnés, le Conseil fédéral a conclu, au moment de la révision totale de l’ordonnance en août 2014, qu’il n’y avait pas lieu d’agir pour interdire ce type de transactions. La situation a pris un autre tour en avril 2015, lorsqu’un marchand d’armes suisse a déposé une demande pour l’importation depuis la Russie de fusils semiautomatiques. Dans l’UE, l’importation de tous types de biens d’équipement militaires depuis la Russie, y compris d’armes à feu, de leurs composants et de munitions ainsi que de matières explosives, d’engins pyrotechniques ou de poudre de guerre à usage militaire est strictement interdite. Dans la droite ligne de la politique qu’il avait adoptée, à savoir empêcher le contournement des sanctions de l’UE via le territoire suisse, le Conseil fédéral a décidé, en juin 2015, de ne pas autoriser ce type d’importations et de combler ainsi la brèche susmentionnée. L’ordonnance sur l’Ukraine a par conséquent été modifiée le 1^erjuillet 2015⁹ par l’ajout d’un art. 1a, qui interdit d’importer de Russie ou d’Ukraine des armes à feu, leurs composants et accessoires, des munitions et éléments de munitions (al. 1, let. a), ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques ou de la poudre de guerre à usage militaire (al. 1, let. b). En vertu de l’al. 2, les armes de chasse et les armes de sport ne sont pas visées par cette interdiction. Associée à la LFMG, cette modification de l’ordonnance entraîne une interdiction totale des importations de matériel de guerre depuis la Russie ou l’Ukraine.

1 RS 946.231

2 RS 0.120

3 RS 946.231.11

⁴RO 2014 877 1003 1213 2479

5 RS 946.231.176.72

6 RS 514.51

7 RS 514.54

8 RS 941.41