Erläuternder Bericht

Der Erlass von anderen unilateralen Zwangsmassnahmen durch die Schweiz ist im EmbG dagegen weiterhin nicht vorgesehen und kann auch in Zukunft nur gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV, und somit zeitlich befristet, erfolgen. Der bestehende Vorbehalt in diesem Sinne in Artikel 1 Absatz 2 EmbG bleibt in seiner heutigen Form unverändert.

Die Politik des Bundesrates in Bezug auf internationale Wirtschaftssanktionen erfährt durch die beantragte Neuregelung keine materielle Änderung. Das EmbG ermächtigt den Bund weiterhin einzig zum Erlass von Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung von Sanktionen, die von der UNO, der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen wurden und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen.

Die beantragte Neuregelung kommt darüber hinaus nur bei der Übernahme von Sanktionen der OSZE oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz – namentlich der EU – zur Anwendung. Die Schweiz ist völkerrechtlich dazu verpflichtet, Sanktionen, die durch den UNO-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der UNO-Charta beschlossen wurden, unverändert mitzutragen. Eine unilaterale Ausweitung solcher Zwangsmassnahmen auf weitere Staaten durch die Schweiz ist gestützt auf das EmbG auch in Zukunft nicht möglich. Erlässt die EU Sanktionen – in der Praxis stellte sich die Frage der Übernahme von Sanktionen der OSZE seit dem Inkrafttreten des EmbG im Jahr 2003 noch nie - wird der Bundesrat wie bisher im Einzelfall entscheiden, ob die Schweiz die Massnahmen der EU vollständig, teilweise oder gar nicht übernimmt. Dem Bundesrat dienen dabei verschiedene aussenpolitische, aussenwirtschaftspolitische und rechtliche Kriterien als Entscheidungsgrundlage. Dabei kommt die GPK-S in ihrem Bericht zur Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen¹⁶ zum Schluss, dass diese Kriterien eine gute Entscheidungsgrundlage für den Bundesrat darstellen und eine angemessene Güterabwägung ermöglichen. Entscheidet sich der Bundesrat für eine vollständige oder teilweise Übernahme der EU-Sanktionen, so kann er mit der beantragten Neuregelung in Zukunft, gestützt auf das EmbG, die betreffenden Zwangsmassnahmen auf weitere Staaten ausweiten, wenn die Wahrung der Interessen des Landes, beispielsweise die Aufrechterhaltung einer glaubwürdigen Neutralitätspolitik, es erfordern.

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung

Bereits im Jahr 2015 wurden verschiedene Optionen zur Verhinderung des vom oben erwähnten Schweizer Waffenhändler geplanten Geschäfts geprüft. Mit dem Erlass einer Allgemeinverfügung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV hätte lediglich allen Schweizer Händlern die Einfuhr eines detailliert bezeichneten Waffenmodells verboten werden können. Der Erlass einer Einzelverfügung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV wiederum hätte lediglich diesen einen Händler davon abgehalten, das geplante Geschäft zu tätigen. Zudem ist fraglich, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine solche Verfügung im vorliegenden Fall überhaupt erfüllt gewesen wären. Entsprechend stellte die Anpassung der Ukraine-Verordnung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV die einzige Möglichkeit dar, den Entscheid des Bundesrates vom 27. August 2014 vollumfänglich umzusetzen.

Eine Aufhebung des bestehenden Einfuhrverbots für Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken sowohl gegenüber Russland als auch gegenüber der Ukraine wäre mit den Grundsätzen der Schweizer Neutralitätspolitik vereinbar. Die Gleichbehandlung der Konfliktparteien wäre bei der Umsetzung dieser Option gegeben. Allerdings steht die Aufhebung des in Artikel 1a der Ukraine-Verordnung enthaltenen Einfuhrverbots dem erklärten und vom Bundesrat mehrfach bestätigten Zweck der Ukraine-Verordnung, Umgehungsgeschäfte über die Schweiz zu verhindern, entgegen. Die Schweiz würde eine von der EU abweichende Regelung bei der Einfuhr von Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus Russland schaffen. Dies hätte, selbst wenn es sich nur um wenige Geschäfte handelt, ein erhöhtes Risiko von Umgehungsgeschäften und damit eines potenziellen Reputationsschadens für die Schweiz zur Folge.

Obwohl die vorgeschlagene Neuregelung im EmbG in erster Linie die Lösung eines konkreten Einzelfalles (d. h. die Verlängerung der Geltungsdauer von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung) bezweckt, wird darauf verzichtet, einzig die Vorschriften von Artikel 1a der Ukraine-Verordnung in das EmbG aufzunehmen. Stattdessen soll eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, die sowohl Artikel 1a der Ukraine-Verordnung als auch mögliche vergleichbare Fälle in Zukunft abdeckt.

So ist beispielsweise vorstellbar, dass Sanktionen betreffend Güter, die zwar einen militärischen Nutzen aufweisen, die aber nicht dem KMG unterstellt sind auf weitere Staaten ausgeweitet werden müssen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes – konkret die Wahrung der Schweizer Neutralität – es erfordert. In erster Linie sind dabei besondere militärische Güter und Güter mit doppeltem Verwendungszweck (sogenannte «Dual-use»-Güter) zu nennen. Ähnlich zum Kriegsmaterial kann auch bei diesen Gütern eine Differenz zu den Sanktionen der EU auftreten, falls diesbezügliche Beschränkungen, analog zu Artikel 1a der Ukraine-Verordnung, aus neutralitätsrechtlichen oder neutralitätspolitischen Gründen auf weitere Staaten ausgeweitet werden müssen.

Die Ausfuhr dieser Güter wird in der Schweiz durch das Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember 1996¹⁷ geregelt. Mit dem Güterkontrollgesetz und der Güterkontrollverordnung vom 3. Juni 2016¹⁸ werden in der Schweiz international harmonisierte Exportkontrollen umgesetzt, jedoch keine Sanktionsmassnahmen. Das EmbG in seiner heutigen Form erlaubt einzig die Übernahme von Zwangsmassnahmen im Bereich der besonderen militärischen Güter und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, die von der EU in derselben Form beschlossen wurden. Eine Ausweitung der Zwangsmassnahmen auf weitere Staaten ist in diesem Fall derzeit gestützt auf das EmbG ebensowenig möglich wie im oben geschilderten Fall des Einfuhrverbots für Feuerwaffen, Waffenzubehör und Munition sowie von Sprengmitteln, pyrotechnischen Gegenständen und Schiesspulver zu militärischen Zwecken aus der Ukraine.

Neben den besonderen militärischen Gütern und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck gibt es weitere Güterkategorien, für deren Ausfuhr oder Einfuhr, aufgrund ihres militärischen Nutzens, potenziell Restriktionen im Rahmen von Wirtschaftssanktionen erlassen werden könnten. So sehen verschiedene bestehende Sanktionsverordnungen beispielsweise Restriktionen für die Ausfuhr von Erdölprodukten vor (z.B. die Verordnung vom 8. Juni 2012¹⁹ über Massnahmen gegenüber Syrien). Auch für Zwangsmassnahmen betreffend solcher Güter könnte die Ausweitung auf weitere Staaten aus neutralitätsrechtlichen oder neutralitätspolitischen Gründen notwendig werden.

Angesichts der Heterogenität der Güter (und allenfalls Dienstleistungen), die wegen ihres potenziellen militärischen Nutzens neutralitätsrechtlich oder neutralitätspolitisch von Bedeutung sein könnten, wird in der vorgeschlagenen Neuregelung auf eine entsprechende, praktisch sicher unvollständige Auflistung verzichtet. Dies entspricht auch am besten dem generellen und abstrakten Charakter des EmbG. Im EmbG soll daher der Bundesrat neu ermächtigt werden, bei der Übernahme von Zwangsmassnahmen der EU diese

¹⁶BBI 2019 1811

17 SR 946.202

18 SR 946.202.1

19 SR 946.231.172.7