Rapport explicatif

unilatérales par la Suisse n’est en revanche toujours pas prévue par la LEmb ; elle ne reste possible que sur la base de l’art. 184, al. 2, Cst., avec la limitation de durée qui en découle. La réserve formulée en ce sens à l’art. 1, al. 2, LEmb demeure inchangée.

Le dispositif proposé n’entraînera aucun changement matériel de la politique du Conseil fédéral en matière de sanctions économiques internationales. Comme c’est le cas actuellement, la LEmb permettra uniquement au Conseil fédéral d’édicter des mesures de coercition visant à appliquer les sanctions décidées par les Nations Unies, l’OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse et qui ont pour objectif de faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l’homme.

En outre, le dispositif proposé s’appliquera seulement à la reprise de sanctions de l’OSCE ou des principaux partenaires commerciaux de la Suisse, à savoir l’UE. En vertu du droit international public, la Suisse est tenue de mettre en œuvre telles quelles les sanctions décrétées par le Conseil de sécurité de l’ONU en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Il lui sera toujours impossible d’étendre unilatéralement les mesures de coercition de ce type à d’autres États en vertu de la LEmb. Si l’UE édicte des sanctions (dans la pratique, la question de la reprise des sanctions de l’OSCE ne s’est encore jamais posée depuis l’entrée en vigueur de la LEmb en 2003), le Conseil fédéral décidera au cas par cas, comme jusqu’à présent, si la Suisse reprend intégralement, en partie ou pas du tout les sanctions de l’UE. Pour trancher, il peut s’appuyer sur différents critères relevant de la politique extérieure, de la politique économique extérieure et du droit. Dans son rapport sur la participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques¹⁶, la Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) a conclu que ces critères formaient une bonne base de décision, permettant au Conseil fédéral de procéder à une pesée des intérêts appropriée. Si le Conseil fédéral décide de reprendre intégralement ou en partie les sanctions de l’UE, le dispositif proposé lui permettra d’étendre, en vertu de la LEmb, ces mesures de coercition à d’autres États si la sauvegarde des intérêts du pays, par exemple le maintien d’une politique de neutralité crédible, l’exige.

1.2 Appréciation de la solution retenue

En 2015 déjà, différentes solutions ont été étudiées afin d’éviter la transaction prévue par le marchand d’armes susmentionné. Une décision de portée générale prise en vertu de l’art. 184, al. 3, Cst. aurait uniquement permis d’interdire à tous les marchands suisses d’importer un modèle d’arme précis. Quant à une décision individuelle fondée sur ce même article, elle aurait seulement empêché le marchand en question de conclure l’affaire prévue ; au demeurant, on peut se demander si les conditions fixées par la Constitution auraient été réunies dans un tel cas. Par conséquent, l’adaptation de l’ordonnance sur l’Ukraine en vertu de l’art. 184, al. 3, Cst. représentait l’unique possibilité d’appliquer intégralement la décision du Conseil fédéral du 27 août 2014.

Une levée de l’interdiction actuelle d’importer des armes à feu, leurs composants et accessoires, ainsi que des munitions et éléments de munitions, ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques ou de la poudre de guerre à usage militaire, tant à l’encontre de la Russie que de l’Ukraine serait compatible avec les principes de la politique de neutralité suisse. L’égalité de traitement des parties au conflit serait alors respectée. Cependant, la levée de l’interdiction d’importation figurant à l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine est contraire à l’objectif déclaré de cette ordonnance, confirmé à plusieurs reprises par le Conseil fédéral, qui est d’éviter que la Suisse ne soit utilisée pour contourner des sanctions internationales. Si elle optait pour cette solution, la Suisse créerait une réglementation dérogeant à celle de l’UE en matière d’importation d’armes à feu, de leurs composants et accessoires, de munitions et éléments de munitions ainsi que de matières explosives, d’engins pyrotechniques ou de poudre de guerre à usage militaire depuis la Russie. Même si les transactions de ce type sont rares, une telle réglementation augmenterait le risque que la Suisse soit utilisée pour contourner des sanctions internationales et nuirait potentiellement à sa réputation.

Bien que le dispositif proposé dans la LEmb ait pour principal objectif d’apporter une solution à un problème concret (à savoir le prolongement de la durée de validité de l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine), les prescriptions de l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine n’ont pas été reprises telles quelles dans la LEmb. Il s’agit plutôt de créer une base légale qui couvre tant l’article en question que d’autres cas similaires susceptibles de survenir à l’avenir.

Il est par exemple possible que des sanctions touchant des biens qui présentent une utilité militaire, mais qui ne sont pas visés par la LFMG, doivent être étendues à d’autres États si la sauvegarde des intérêts du pays (concrètement, le maintien de la neutralité de la Suisse) l’exige. Il convient de citer en particulier les biens militaires spécifiques et les biens à double usage. Pour ces biens aussi (à l’instar du matériel de guerre), la Suisse peut adopter des mesures différentes de celles de l’UE dans les cas où, comme pour l’art. 1a de l’ordonnance sur l’Ukraine, les restrictions doivent être étendues à d’autres États pour des raisons liées au droit ou à la politique de la neutralité.

En Suisse, l’exportation de ces catégories de biens est régie par la loi du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens¹⁷. La loi sur le contrôle des biens et l’ordonnance du 3 juin 2016 sur le contrôle des biens¹⁸ permettent la mise en œuvre en Suisse de contrôles à l’exportation harmonisés au niveau international, mais ne prévoient pas la mise en œuvre de sanctions. Dans son état actuel, la LEmb permet uniquement de reprendre les mesures de coercition concernant les biens militaires spécifiques et les biens à double usage décidées par l’UE sous la même forme. Étendre des mesures de coercition à d’autres États sur la base de la LEmb est donc actuellement impossible, comme dans le cas, exposé ci-dessus, de l’interdiction d’importer d’Ukraine des armes à feu, leurs composants et accessoires, des munitions et éléments de munitions, ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques ou de la poudre de guerre à usage militaire.

Outre les biens militaires spécifiques et les biens à double usage, il existe d’autres catégories de biens dont l’exportation et l’importation peuvent potentiellement être soumises à des restrictions dans le cadre de sanctions économiques, en raison de leur utilité miliaire. Ainsi, plusieurs ordonnances sur les sanctions en vigueur actuellement prévoient des restrictions pour l’exportation de produits pétroliers (p. ex. ordonnance du 8 juin 2012 instituant des mesures à l’encontre de la Syrie¹⁹). Il pourrait également s’avérer nécessaire d’étendre à d’autres États des mesures de coercition touchant de tels biens, pour des raisons liées au droit ou à la politique de la neutralité.

Compte tenu de l’hétérogénéité des biens (et éventuellement des services) qui pourraient être utilisés à des fins militaires et de ce fait devenir pertinents sous l’angle du droit ou de la politique de la neutralité, le dispositif proposé ne fournit pas de liste, qui se révélerait forcément incomplète. Ce choix correspond également mieux au caractère général et abstrait de la LEmb. Il est donc prévu que la

¹⁶FF 2019 1805

17 RS 946.202

18 RS 946.202.1

19 RS 946.231.172.7