Jahresbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle 2020

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

4.GESUNDHEIT

Die EFK untersuchte zwei prioritäre Dossiers der Strategie Gesundheit2020 des Bundesrats: die Wirksamkeit der Health Technology Assessments (HTA) und die Einführung des elektronischen Patientendossiers. Dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) kommt in diesen beiden Dossiers eine Schlüsselrolle zu. Eine dritte Prüfung analysierte die Compliance-Aktivitäten von Swissmedic.

A.HEALTH TECHNOLOGY ASSESSMENTS STÄRKEN

Im Jahr 2013 verabschiedete der Bundesrat seine Strategie Gesundheit2020, um insbesondere das Kostenwachstum im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zu dämpfen. Diese Strategie beinhaltet unter anderem ein Instrument, um nicht zweckmässige, unwirksame sowie unwirtschaftliche Produkte (vor allem Medikamente) und Behandlungen zu identifizieren und von der Vergütung durch die OKP auszuschliessen oder zumindest einzuschränken. Dieses Instrument ist das Health Technology Assessment (HTA, oder auf Deutsch «systematische Bewertung medizinischer Verfahren und Technologien»). Mit dem HTA sollten laut Bundesrat eine Kostenkontrolle und jährliche Einsparungen von rund 220 Millionen Franken erzielt werden.

Die EFK prüfte dieses Instrument, aber auch die Frage, ob und wie die Wirksamkeit des HTA-Programms gewährleistet werden kann²⁶. Das BAG ist für dieses Dossier zuständig und hat die Empfehlungen der EFK akzeptiert.

Die Vorgaben des HTA-Programms verfehlen das Ziel

Aus der Prüfung gehen einige positive Aspekte hervor, angefangen bei der Tatsache, dass der neue Leiter der Abteilung «Leistungen Krankenversicherung» des BAG positive Impulse gesetzt hat. Ebenso ist die strategische Ausrichtung auf die Streichung oder Einschränkung bestimmter Behandlungen oder Produkte in einem Markt mit einem Überangebot sinnvoll.

Die Ziele des Programms konnten jedoch nicht erreicht werden und es wurden keinerlei Einsparungen erzielt. Die EFK stellte zudem Verzögerungen fest. Hauptursache dafür ist, dass die meisten Stakeholder die Schaffung einer eigenen, von der Bundesverwaltung unabhängigen Einheit ablehnten. Das BAG musste mit einem bescheidenen Budget von 600 000 Franken und ohne zusätzliche personelle Ressourcen eine interne Lösung entwickeln. Mitte 2017 konnte eine eigene Sektion mit drei Jahren Verspätung die Arbeit aufnehmen. Die Anzahl der laufenden HTA ist immer noch tief: 2019 waren beispielsweise 21 Verfahren im Gange, ursprünglich waren 46 geplant.

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Die EFK ist der Ansicht, dass Verbesserungen die Effizienz der HTA stärken und die Verfahrensdauer beim BAG verkürzen könnten. Diese ist mit bis zu vier Jahren pro HTA im Vergleich mit ausgewählten europäischen Ländern lang. Dies lässt sich dadurch erklären, dass das BAG sogenannte full HTA durchführt. Im Ausland werden sogenannte short HTA (oder «Kontextualisierungsberichte») bevorzugt. Dies erlaubt es den Gesundheitsbehörden, den wissenschaftlichen Teil der im Ausland durchgeführten HTA zu übernehmen und damit Geld und Zeit zu sparen. Bislang hat das BAG noch keine wissenschaftlichen Ergebnisse aus anderen Ländern in seine HTA übernommen, obwohl in der Schweiz auf die Möglichkeit hingewiesen wurde.

Interessenkonflikte minimieren und Glaubwürdigkeit durch konkrete Ergebnisse erhöhen

Für die EFK wäre es möglich, in den ersten vier Phasen des HTA-Prozesses Zeit einzusparen, indem auf einen Teil der Konsultationen der Stakeholder und der ausserparlamentarischen Kommissionen verzichtet wird. Dies hätte auch den Vorteil, das Risiko von Interessenkonflikten zu minimieren, die sich daraus ergeben, dass die Stakeholder im Vergleich zu unabhängigen Experten in der Mehrheit sind. Die Stakeholder, die in erster Linie nicht unbedingt an einer Senkung der Gesundheitskosten interessiert sind, werden sowohl bei der Themenfindung als auch bei der Durchführung der HTA konsultiert.

Der Bundesrat rechnete auf der Grundlage eines Expertenberichts damit, dass durch die ersten fünf HTA Einsparungen von bis zu 100 Millionen Franken pro Jahr erzielt werden könnten. Diese fünf HTA, die vor mehr als drei Jahren begonnen haben, sind in Verzug. Drei davon konnten jedoch von der Eidgenössischen Kommission für allgemeine Leistungen und Grundsatzfragen (ELGK) evaluiert werden. Diese HTA haben bisher zu keinen Empfehlungen für Streichungen oder Einschränkungen im Geltungsbereich der OKP geführt. Im Sommer 2019 bezifferte das BAG in einer neuen Schätzung das maximale Einsparpotenzial aus den 15 laufenden HTA auf 602 Millionen Franken pro Jahr. Für die Glaubwürdigkeit des HTA-Programms ist es entscheidend, dass die ersten Einsparungen schnell erzielt werden.

Ein Verfahren in sechs Etappen

1.Themenwahl 2. Pre-Scoping 3. Scoping 4. Assessment 5. Appraisal 6. Decision

Phasen, die ein Synergiepotenzial mit HTA im internationalen Kontext aufweisen Phasen mit nationaler Besonderheit

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

4.GESUNDHEIT

B.HERAUSFORDERUNGEN DURCH DIE EINFÜHRUNG DES ELEKTRONISCHEN PATIENTENDOSSIERS

Die Einführung des elektronischen Patientendossiers (EPD) ist eine weitere Priorität der Strategie Gesundheit2020 des Bundesrats. Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das elektronische Patientendossier (EPDG) am 15. April 2017 wurde ein Zeitplan aufgestellt. Ab April 2020 müssen Spitäler und Rehabilitationskliniken an eine zertifizierte Stammgemeinschaft angeschlossen sein. Zum gleichen Zeitpunkt sollen Patienten ein EPD eröffnen können, damit die Gesundheitseinrichtungen Informationen darin ablegen und die Gesundheitsfachpersonen diese Daten zur Behandlung ihrer Patienten einsehen können. Nach dem gleichen Zeitplan werden im April 2022 die Alters- und Pflegeheime in das System aufgenommen. Für Leistungserbringer im ambulanten Bereich wie beispielsweise Hausärzte ist die Teilnahme freiwillig. Der Bund stellt für den Aufbau und die Zertifizierung der Stammgemeinschaften eine Anschubfinanzierung in Höhe von 30 Millionen Franken zur Verfügung, sofern sich die Kantone oder Dritte mindestens in gleicher Höhe beteiligen. Die Stammgemeinschaften sind privatrechtlich in einem bestimmten Einzugsgebiet organisiert.

In ihrer Prüfung²⁷ stellt die EFK fest, dass das BAG und eHealth Suisse – die Kompetenz- und Koordinationsstelle des Bundes und der Kantone – die Risiken im Zusammenhang mit der EDP-Einführung identifiziert haben. Die Herausforderung besteht darin, die fehlenden Strukturen für den Umgang mit diesen Risiken zu schaffen. Chronologisch gesehen hat das Team der EFK seine Informationen im Sommer 2019 gesammelt. Aufgrund der Dringlichkeit der Ergebnisse und Empfehlungen wurden diese dem Generalsekretariat des EDI und dem BAG Mitte August vorgestellt. Entwicklungen nach diesem Zeitpunkt wurden nicht berücksichtigt.

Der Ressourcenmangel verhindert eine reibungslose Einführung Im Sommer 2019 am Ende der Prüfung schien es aus technischer Sicht immer noch möglich, das EPD am 15. April 2020 einzuführen. Die Prüfer der EFK hatten jedoch aufgrund unvollständiger Prozesse, Verzögerungen beim Anschluss von Spitälern und den Zertifizierungen erhebliche Zweifel daran. Die unzureichenden Ressourcen, die mangelnde Durchsetzungskraft des BAG und fehlende Anreize für Leistungserbringer im ambulanten Bereich erklärten die festgestellten Schwächen. Zudem erschwert die föderalistische Struktur des Gesundheitswesens den Umgang mit ganz konkreten Umsetzungsproblemen und -risiken sowie – nach der Einführung des EPD – weiteren Bedürfnissen bei der Steuerung, der Koordination und ganz allgemein der Führung. Den Prüfern der EFK zufolge zeigte sich, dass die vorhandenen Ressourcen des BAG und von eHealth weder für den späteren Betrieb des EPD noch für die notwendigen weiteren Einführungsschritte ausreichen würden.

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Auch bei der Zertifizierung der Stammgemeinschaften kam es zu Verzögerungen. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte nur eine einzige der zwölf Gemeinschaften das zwingend vorgeschriebene Zertifizierungsverfahren für die Betriebsaufnahme eingeleitet. Nicht zertifizierte Stammgemeinschaften und die angeschlossenen Gesundheitseinrichtungen dürfen nicht am EPD teilnehmen.

Spitäler und Pflegeheime können die Art des Anschlusses an das Netzwerk der Tarifgemeinschaft sowie den Grad der Integration in ihre eigene Architektur und Prozesse frei wählen. Reicht ein sicheres Webportal oder sollte man eine stärkere Integration mit einer Anbindung der Anwendung der Einrichtung an das EPD-Netzwerk ins Auge fassen? Es stellt sich die Frage nach der Wirtschaftlichkeit. Diese ist abhängig von den Einführungs- kosten je nach Anschlussart, von der Anzahl Patienten und Dokumente sowie den Rahmenbedingungen der jeweiligen Gesundheitseinrichtung.

Diese Fragen wurden von den meisten Akteuren, die für die Einführung des EPD verantwortlich sind, noch nicht evaluiert.

Letztlich besteht nach Ansicht der Prüfer der EFK die Gefahr, dass das EPDG seine Ziele nicht erreicht, die Patientensicherheit und die Behandlungsqualität zu verbessern sowie die Effizienz des Schweizer Gesundheitssystems zu steigern.

SPOTLIGHT SWISSMEDIC KANN IHRE COMPLIANCE-REGELN NOCH VERBESSERN

Swissmedic ist die schweizerische Aufsichts- und Zulassungsbehörde für Heilmittel. Die EFK hat ihr Compliance Management System überprüft, insbesondere die Themen Ethik, Personalwesen und Interessenkonflikte²⁸. Die Ergebnisse sind gut, obwohl noch Verbesserungen möglich sind.

So wird dem Direktor von Swissmedic im Falle einer Beendigung des Arbeitsverhältnisses eine Karenzfrist auferlegt. Damit soll vermieden werden, dass er von einem der Aufsicht von Swissmedic unterstellten Arbeitgeber angestellt wird. Für die übrigen Mitglieder der Geschäftsleitung gilt dies nicht. Die EFK ist der Ansicht, dass die Möglichkeit geprüft werden muss, solche Karenzfristen für Führungskräfte bzw. andere Mitarbeitenden einzuführen, die bei weitreichenden Entscheidungen einen massgeblichen Einfluss oder Zugang zu wesentlichen Informationen haben. Verbesserungspotenzial besteht auch bei der organisatorischen Einbindung der Compliance-Funktionen und des direkten Kommunikationsweges mit dem Institutsrat. Swissmedic hat die Empfehlungen der EFK

28 Der Prüfbericht PA 20269 ist akzeptiert oder sich verpflichtet, diese zu prüfen.

5.VERKEHR UND ENERGIE

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

5.VERKEHR UND ENERGIE

Die Prüfer der EFK haben die Verwendung von Subventionen und die Einhaltung der subventionsrechtlichen Grundsätze beim zweitgrössten Bahnunternehmen der Schweiz, der BLS AG, untersucht. Ferner hat das Parlament beschlossen, sämtliche Bundesunternehmen im Aufsichtsbereich der EFK zu belassen.

A.DIE ÖFFENTLICHE HAND SUBVENTIONIERT DIE BLS AG UND DIE BLS-TOCHTER BUSLAND AG ZU STARK

Der Bund subventioniert den regionalen Personenverkehr (RPV). In diesem Zusammenhang bezahlt er der BLS-Gruppe jedes Jahr rund 190 Millionen Franken. Mit diesem Geld werden Kosten finanziert, die nicht durch die Einnahmen aus dem Fahrausweisverkauf gedeckt sind. Mit einem Umsatz von rund 1,1 Milliarden Franken ist die BLS AG das zweitgrösste Bahnunternehmen der Schweiz. Etwa 40 % dieses Umsatzes stammen aus Abgeltungen der öffentlichen Hand.

Die EFK führte eine Prüfung der Jahresrechnung 2018 der BLS AG (RPV Bahn national) sowie ihrer Tochter Busland AG (RPV Strasse national) durch. Das Ziel war es, die Einhaltung subventionsrechtlicher Grundsätze in den Spartenrechnungen, deren zweckmässigen Aufbau und die vorgelagerten Werteflüsse in der Betriebsbuchhaltung zu beurteilen.

Eine bessere Transparenz der Rechnungen sicherstellen

Die Prüfer der EFK haben Buchungsfehler in Höhe von mehreren Millionen Franken festgestellt²⁹. Zum einen sind die internen Abgeltungszahlungen der BLS AG an die Busland AG zu hoch, und das seit mehreren Jahren. Dies ist auf ein Kostenmodell mit überhöhten Zinsen zurückzuführen. Weitere Zahlungen an die BLS AG und Busland AG wurden ebenfalls unterschätzt. Dabei handelt es sich um nicht budgetierte Entschädigungen für den Verkauf von Halbtaxabonnements aus dem Tarifverbund Libero, wie das Amt für öffentlichen Verkehr und Verkehrskoordination des Kantons Bern festgestellt hatte. Diese Entschädigungen wurden während mehreren Jahren nicht in der Subventionsabrechnung ausgewiesen.

Die BLS-Gruppe muss eine bessere Transparenz der Rechnungslegung gewährleisten und die Zuverlässigkeit ihrer Spartenrechnungen verbessern. Die festgestellten Mängel zeigen, dass die Entschädigungen der öffentlichen Hand zu hoch sind und das Ergebnis der Spartenrechnung nicht korrekt ist. Die BLS AG muss rückwirkende Korrekturen vornehmen.

In der Spartenrechnung erfolgt die Leistungsverrechnung zwischen den Tochtergesellschaften der BLS-Gruppe teilweise mit subventionsrechtlich umstrittenen Gewinnzuschlägen – beispielsweise bei der konzerninternen Vermietung von Räumlichkeiten oder bei Bahnergänzungsleistungen –, ein Bereich, der vom Bundesamt für Verkehr (BAV) genauer definiert werden sollte.

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B.DIE EFK IST WEITERHIN FÜR DIE ÜBERWACHUNG ALLER UNTERNEHMEN DES BUNDES ZUSTÄNDIG

Sollen die teilprivatisierten Unternehmen des Bundes aus dem Aufsichtsbereich der EFK ausgenommen werden? Dies forderte eine Motion des Ständerats Erich Ettlin³⁰. Nach Ansicht des Revisionsexperten stellte sich das Problem bei der Swisscom AG und potenziell der RUAG im Falle einer Teilprivatisierung: «Prüfungstätigkeiten inkl. damit verbundene Aktenzugangsrechte der EFK führen zu heiklen Abgrenzungen und ungeklärten Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem selektiven und privilegierten Zugang des Mehrheitsaktionärs [der Bund] zu vertraulichen und allenfalls börsenrelevanten Informationen.» Die Motion schlug eine Änderung des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzkontrolle (FKG) vor³¹.

In seiner Antwort beantragte der Bundesrat die Annahme der Motion. Der Ständerat folgte diesem Antrag im Dezember 2019. Am Ende hat der Nationalrat die Motion im Oktober 2020 jedoch abgelehnt und beschlossen, die gegenwärtigen Befugnisse der EFK in diesem Bereich beizubehalten und das FKG nicht zu ändern.

6.ARMEE

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

6.ARMEE

Im Jahr 2020 hat die EFK untersucht, ob die Laufbahnregelungen für Angehörige des Berufsmilitärs angemessen angewendet werden. Zudem prüfte sie die Beschaffung des künftigen Mörsersystems der Armee. Schliesslich wurden zwei Prüfungen im Zusammenhang mit der Entwicklung der RUAG-Gruppe und ihrer verschiedenen unternehmerischen Komponenten (Finanz-, Risiko-und Compliance-Management) durchgeführt.

A.PERSONALPOLITIK BEIM BERUFSMILITÄR: SPIELRAUM FÜR VERBESSERUNGEN

2020 sind die rund 143 000 Milizsoldaten der Schweizer Armee etwa 2900 Angehörigen des Berufsmilitärs unterstellt. Von Letzteren wechseln zwei Drittel regelmässig die Funktion. Das Gesetz sieht vor – mit einigen Ausnahmen –, dass Berufsoffiziere und Berufsunteroffiziere sowie die höheren Stabsoffiziere vier bis sechs Jahre in einer Position bleiben. Die Funktionswechsel sollen die Motivation auffrischen und eine Karriereentwicklung ermöglichen.

Die EFK hat die Umsetzung dieses Rotationsprinzips sowie die Ernennungsverfahren geprüft³². Auf der Grundlage einer nicht repräsentativen Stichprobe von 14 Dossiers, die nach verschiedenen Risikokriterien ausgewählt wurden, und einer Datenanalyse stellen die Prüfer fest, dass bei der Nachvollziehbarkeit von Ernennungsentscheiden und des Umgangs mit Ausnahmen im Lohnbereich Verbesserungspotenzial besteht.

Verfahren einhalten, Ausnahmen dokumentieren

Im Allgemeinen wird das Rotationsprinzip befolgt und die Armee verfügt über Fachpersonen, um diese Funktionswechsel zu planen. Allerdings wurde bei der Hälfte der analysierten Dossiers die Ernennung direkt von den Vorgesetzten vorgenommen, ohne das Verfahren einzuhalten. Die EFK hält fest, dass die Gruppe Verteidigung die Einhaltung der Prozesse sicherstellen und Ausnahmen und deren Begründung dokumentieren muss. Beim Lohn stellt sich heraus, dass die Hälfte der Angehörigen des Berufsmilitärs in der Stichprobe ein höheres Gehalt bezieht als in der Stellenbeschreibung vorgesehen ist. Die Analyse der selektierten Personaldossiers hat gezeigt, dass die Begründung dieses Entscheids nicht immer dokumentiert ist. Insgesamt belaufen sich diese Sonderregelungen für Berufssoldaten auf rund 1,8 Millionen Franken bei einem Personalbudget von ca. 250 Millionen (0,7 %).

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Die Armee steht jedoch vor einer weiteren Herausforderung: Aus strategischer Sicht erlaubt es die derzeitige Personalpolitik nicht, den in der Re- form «Weiterentwicklung der Armee» definierten Bedarf zu decken. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren bei den Berufsoffizieren rund 9 % der Stellen vakant und bei den Berufsunteroffizieren knapp 7 %. 2019 fehlten somit etwa 140 Berufsmilitärs. Die jüngste Anhebung des AHV-Alters für das Berufsmilitär von 60 auf 65 Jahre ist eine Behelfsmassnahme und könnte das Problem sogar noch verschärfen, indem sie diese Laufbahn weniger attraktiv macht. Die Armee hat ein Projekt lanciert, um die Anzahl an offenen Stellen zu reduzieren und die Effizienz der Rekrutierung zu verbessern.

B.EIN (ETWAS ZU) AUSSERORDENTLICHER BESCHAFFUNGSABLAUF FÜR EIN RÜSTUNGSGUT

2016 genehmigte das Parlament einen Kredit von 404 Millionen Franken für die Beschaffung von 32 Mörsersystemen³³. Das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) hat sich für ein Trägerfahrzeug von General Dynamics European Land Systems und Mowag GmbH (GDELS/Mowag) mit dem neuen, von der RUAG entwickelten Mörser Cobra entschieden. Die EFK hat einen Prüfbericht über dieses Beschaffungsverfahren veröffentlicht³⁴: Es wurden mehrere Mängel und Schwierigkeiten beim Beschaffungsprozess festgestellt.

Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) beschaffte diese Artilleriewaffen – Fahrzeuge und Mörser – in einem verkürzten Verfahren, das eigentlich Standardausrüstun- gen vorbehalten ist. Bei neuem Material, das einer umfangreichen Weiterentwicklung unterliegt, sollten die normalen und umfassenderen Verfahren angewendet werden, die eine kontinuierliche Berücksichtigung von Entwicklungsrisiken erlauben. Die EFK ist der Ansicht, dass die zweite Option hätte gewählt werden müssen. Zudem sind ihre Prüfer der Meinung, dass die Finanzierung von derart komplexen Beschaffungen dem Parlament erst vorgelegt werden sollte, wenn das Projekt beschaffungsreif ist.

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

6.ARMEE

Militärische Einschätzung und Anforderungen

Im Februar 2015 hat das VBS eine Beschleunigung der Beschaffung dieses Mörsersystems mit der «Notwendigkeit» begründet, «Ausrüstungs- und Fähigkeitslücken der Armee so rasch wie möglich zu schliessen». Das VBS entschied sich damals für ein Produkt, das sich auch 2020 noch in Entwicklung befindet. Die Lücke im Bereich der indirekten Feuerunterstützung wird nach Einschätzung der EFK frühestens im Frühling 2026 mit dem Mörsersystem geschlossen sein. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Truppe die Eignung des neuen Mörsers noch nicht im Gelände testen können³⁵. Am 3. August 2020 hat der Chef Armeeplanung diese Truppentauglichkeit dennoch unter bestimmten Bedingungen erteilt. Nach den neuesten Einschätzungen wird die Truppentauglichkeitserklärung auf 2023 verschoben.

Die militärischen Anforderungen sind ein wesentlicher Bestandteil des Beschaffungsprozesses. Sie definieren die Bedürfnisse, die erfüllt werden müssen, sowie die Ziele, die durch die Beschaffung erreicht werden sollen. In ihrem Prüfbericht hält die EFK fest, dass diese Anforderungen während der Ausschreibung mehrfach überarbeitet wurden.

Ein rechtsgültiger, jedoch unzureichend dokumentierter Entscheid Bei dieser Beschaffung hat armasuisse aus einer Longlist mit 14 Anbietern eine Shortlist mit einem Trägerfahrzeug (GEDELS/Mowag) sowie einem Waffensystem des schweizerischen Unternehmens RUAG und des finnischen Herstellers Patria erstellt. Im Normalfall hätten drei Anbieter berücksichtigt werden müssen. Zudem waren die beiden evaluierten Waffensysteme technisch nicht vergleichbar. Es gab also keinen wirklichen Wettbewerb zwischen den Anbietern.

Weiter stellen die Prüfer der EFK fest, dass die Auswahl von armasuisse aus der Shortlist nicht ausreichend dokumentiert und gemäss diversen Aussagen politisch beeinflusst war. Rechtlich gesehen kann armasuisse gemäss der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen ein Einladungsverfahren durchführen und Aufträge im freihändigen Verfahren an Schweizer Unternehmen vergeben, die für die Landesverteidigung unerlässlich sind. Diese Wahl muss jedoch begründet werden. Dies war beim vorliegenden Beschaffungsentscheid nicht der Fall. Künftig muss bei einem solchen Entscheid der Zusammenhang zwischen dem Sachverhalt und den gesetzlichen Bestimmungen erläutert werden.

armasuisse bedankte sich in der Stellungnahme bei der EFK für die kritische Prüfung des Beschaffungsprozesses. Das Bundesamt und das Generalsekretariat des VBS haben sämtliche Empfehlungen des Prüfberichts akzeptiert.

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C.RISIKO-UND COMPLIANCE-MANAGEMENT BEI DER RUAG

Anfang 2020 wurde die RUAG in zwei Einheiten aufgespalten: die RUAG MRO Holding AG (Leistungen für die Schweizer Armee) mit einem Umsatz von rund 660 Millionen Franken und die RUAG International Holding AG (Geschäftstätigkeit im Raumfahrtbereich, sie soll in naher Zukunft privatisiert werden) mit einem Umsatz von 1230 Millionen Franken. Beide Unternehmen werden über eine Beteiligungsgesellschaft namens BGRB Holding AG vom Bund gehalten.

Die EFK stellte bei ihrer Prüfung fest, dass dem Verwaltungsrat zwischen 2016 und Ende 2019 kein einziger konsolidierter Risikobericht vorgelegt wurde³⁶. Im Dezember 2018 – vor der Aufspaltung des Konzerns – haben die ehemaligen Führungskräfte der RUAG gegenüber dem Bundesrat das Gegenteil behauptet. Seither hat sich einiges getan. Die beiden neuen Einheiten erarbeiten ein Konzept für das Risikomanagement und beginnen mit dessen Umsetzung. Die RUAG International hat bereits eine solide normative Grundlage geschaffen. Die Umsetzungsetappen sind jedoch inhaltlich und bezüglich Granularität noch nicht vollständig abgeschlossen. Die RUAG MRO ist hinsichtlich der Weisungen noch nicht so weit wie ihre Schwesterfirma, aber ihr detaillierter und koordinierter Aktionsplan ist schlüssig. In beiden Unternehmen sind Arbeiten im Compliance-Bereich im Gange.

Richtlinien festlegen

Das Risikomanagement ist als eigenständiges Managementinstrument zu sehen und soll daher strategisch eingebunden werden, um die Gesamtrisiken des Unternehmens zu bewerten. Die EFK empfiehlt RUAG International und RUAG MRO, das operative und Bottom-up-Risikomanagement zu stärken. Beide Unternehmen sollten ausserdem eine umfassende Risikoübersicht erstellen.

Dabei ist der Einbezug der leitenden Gremien von entscheidender Bedeutung. Die EFK empfiehlt den beiden Verwaltungsräten, die Organisation des Risikomanagements regelmässig zu thematisieren, um ihre Kontrollfunktion und ihre strategische Rolle erfüllen zu können. Sie müssen ihren Informationsbedarf definieren und daraus klare Anforderungen an das Risikomanagement ableiten. Diese Elemente wurden in der Aufbauphase bisher nicht genügend berücksichtigt: Klare Richtlinien sind nun erforderlich.

PARTIE 1 : RÉSULTATS PRINCIPAUXTEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

6.ARMEE

Verbesserungsbedarf bei der Organisation und

den Prozessen

Die Prüfer der EFK stellten fest, dass RUAG MRO und RUAG International für das zentrale Risikomanagement über 2 bzw. 1,9 Vollzeitäquivalente verfügen. Diese Zahlen erstaunen, denn beide Einheiten unterscheiden sich bezüglich Grösse, Geschäftsmodell und internationale Aktivitäten. Zum jetzigen Zeitpunkt hat sich die EFK nicht zur Angemessenheit der Ressourcen geäussert. Sie betont jedoch, dass sowohl bei der RUAG MRO als auch der RUAG International die Rahmenbedingungen verstärkt werden müssen, um die Unabhängigkeit der in das Risikomanagement involvierten Personen zu gewährleisten.

In beiden Einheiten müssen die Risiken auf allen Organisationsebenen ermittelt werden. RUAG International hat einen Ausschuss eingesetzt, um die identifizierten Risiken zuhanden der Geschäftsleitung und des Verwaltungsrates zu konsolidieren. RUAG MRO stellte in ihren Einheiten eine bestimmte Anzahl von Hauptrisiken fest. Bei ihr gab es noch keine detaillierten Vorgaben, wie Risiken einheitlich identifiziert werden sollen. In beiden Unternehmen fehlten die strategischen Risiken.

Die EFK machte bei der Prüfung eine weitere Feststellung: Das Unternehmen, das die Immobilien des Konzerns verwaltet, hatte Anfang 2019 ein erhebliches Risiko in einem Hangar identifiziert, in dem unter anderem F/A-18 der Schweizer Armee untergebracht sind. Bis Sommer 2020 wurde dieses Risiko nicht angemessen behandelt und rapportiert. Während der Prüfung wurden provisorische Massnahmen beschlossen und Experten beauftragt zu überprüfen, ob die Gefahr eines Dacheinsturzes tatsächlich besteht. Der Bundesrat wurde nach Artikel 15 Buchstabe 3 FKG über diesen Sachverhalt informiert.

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SPOTLIGHT ZWEI PRÜFUNGEN DER EFK IM AUFTRAG DER FINANZDELEGATION

«Am 8. Juni 2020 ersuchte die Finanzdelegation die EFK, die Entflechtung der RUAG mit Fokus auf deren finanzielle Abwicklung zu prüfen. Namentlich soll geklärt werden, ob die Desinvestitionen/Reinvestitionen und Finanzflüsse bei RUAG MRO Holding AG bzw. RUAG International Holding AG der Zielsetzung des Bundesrates entsprechen, ob die Splittingkosten nachvollziehbar und wirtschaftlich sind und ob die Bundesinteressen bei der Bilanzspaltung gewahrt bleiben. Die EFK nahm den Auftrag an und erstattete der Finanzdelegation im November 2020 einen Zwischenbericht. Zu diesem Zeitpunkt hielt die Finanzdelegation Aussprachen mit dem VBS sowie dem EFD bzw. der EFV zum aktuellen Stand der Arbeiten.

Im Dezember 2020 erfolgte eine Meldung der EFK nach Artikel 15 Absatz 3 FKG an den Bundesrat über besondere Vorkommnisse bei der RUAG. Die RUAG hat umgehend reagiert und die Mängel an einer Immobilie mit einem Notfallkonzept und weiteren Massnahmen gesichert. An der Sitzung im Februar 2021 nahm die Finanzdelegation vom Prüfbericht der EFK zur Entflechtung der RUAG Kenntnis. Die Prüfung der EFK ergab, dass die Bundesinteressen bei der Bilanzspaltung gewahrt sind und das Entflechtungsprojekt nachvollziehbar und wirtschaftlich umgesetzt wird. Das gilt auch für die Splittingkosten. Die Ausführung der Desinvestitionen und der Finanzflüsse sind unter Kontrolle, entsprechen jedoch nicht den Vorgaben in den strategischen Zie- len. Weder investierte die RUAG International in die Bildung einer Aerospace-Gruppe noch schüttete sie eine Sonderdividende aus. Aufgrund der angespannten Liquiditäts- lage der RUAG International werden die Desinvestitionserlöse temporär als Liquiditätsreserve im Unternehmen gehalten. Denn zum Erhalt ihrer Zahlungsbereitschaft benötigt die RUAG International eine Kreditlinie von 392 Millionen Franken, für deren Gewährung die Banken Garantien verlangten. Diese hat die BGRB Holding am 17. April 2020 abgegeben. Sie laufen bis 31. Dezember 2021. Weil die BGRB Holding AG mit ihrem Vermögen dafür haftet, besteht zum aktuellen Zeitpunkt noch eine finanzielle Abhängigkeit zwischen der RUAG International und der RUAG MRO. Würde die Garantie in Anspruch genommen werden, müsste auf die Substanz der RUAG MRO zurückgegriffen werden. Der Bundesrat passte die Vorgaben für die Weiterentwicklung der RUAG International am 18. Dezember 2020 an die aktuellen Verhältnisse an. Mangels Handlungsoptionen verzichtete die EFK auf eine Empfehlung.»

«Die Finanzdelegation beauftragte die EFK im 2018, eine Prüfung des Risikomanagementsystems der Swisscom AG durchzuführen. Sie verband den Prüfauftrag mit der Auflage, dass die EFK die Prüfung mit der gebotenen Sensibilität, unter Beachtung der aktien- und börsen- bzw. kapitalmarktrechtlichen Bestimmungen und Wahrung der Vertraulichkeit potenziell kursrelevanter Informationen durchführt sowie ihre Abklärun- gen nicht zu einer Ungleichbehandlung der Aktionäre führen dürfen (…).

Den Prüfbericht der EFK hat die Finanzdelegation im April 2020 beraten. Die EFK hält in ihrem Bericht u. a. fest, dass das Risikomanagementsystem der Swisscom AG während 10 Jahren nie Gegenstand einer Prüfung der Internen Revision der Swisscom war. Die EFK hatte den von der Swisscom geforderten Rahmenbedingungen zur Durchführung der Prüfung zugestimmt. Normalerweise toleriert die EFK derartige Einschränkung nicht, weil sie die unabhängigen und objektiven Prüfhandlungen beeinflussen.»

Auszug aus dem Jahresbericht 2020 der Finanzdelegation

7.BEZIEHUNGEN ZUM AUSLAND

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

7.BEZIEHUNGEN ZUM AUSLAND

In diesem Kapitel werden die Ergebnisse einer Bauprüfung zusammen- gefasst. Dabei handelt es sich um die Gesamtsanierung des Kanzleigebäudes der Schweizer Botschaft in Washington (D.C.).

A.EINE SANIERUNG MIT EINER MARKANTEN KOSTENENTWICKLUNG

Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) verfügt in Washington über ein Kanzleigebäude unweit des Weissen Hauses. Dieses Gebäude ist in die Jahre gekommen. Es wurde 1959 nach den Plänen des schweizerisch-amerikanischen Architekten William Lescaze erbaut und wird nun komplett saniert. Diese Sanierung wird vom Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) geleitet. Die EFK hat auf der Grundlage eines zwischen 2015 und 2018 erarbeiteten Vorprojekts die Effizienz und die Zusammenarbeit zwischen dem BBL und dem EDA sowie die Umsetzung der Sanierung untersucht³⁷.

Zum Zeitpunkt der Prüfung war das Projekt auf Kurs und die Zusammenarbeit zwischen dem BBL und dem EDA funktionierte grundsätzlich gut. Die EFK stellte fest, dass Verbesserungen bei der Flächennutzung und bei der Bereitstellung von Räumlichkeiten für das EDA willkommen wären. Bei der Erarbeitung des Vorprojekts wurden mehrere Aspekte berücksichtigt: eine Analyse der Nutzerbedürfnisse, ein Raumnutzungsprogramm aus dem Jahr 2016 und der Entscheid, die bestehenden Strukturen aus historischen und architektonischen Gründen zu erhalten.

Nach Meinung der Prüfer der EFK wurden diese drei Elemente jedoch weder aufeinander abgestimmt noch durch das BBL und das EDA optimiert. So basiert im Vorprojekt der Umbau eines Teils des Erdgeschosses zur besseren Flächenoptimierung auf einem Konzept mit einer zu grosszügigen Fläche im Verhältnis zum Raumprogramm des EDA. Die Belegung wurde folglich nicht flächeneffizient geplant. Das BBL hat diese Empfehlung berücksichtigt und diesen Teil im Bauprojekt mit einer Reduzierung der Fläche überarbeitet.

Wechsel von einer Instandhaltung zu einer Gesamtsanierung

Generell ist festzustellen, dass im Rahmen dieses Projektes ein Wechsel von einer Instandhaltung zu einer Gesamtsanierung des Gebäudes vollzogen wurde. Anlässlich der Prüfung hat das BBL dies mit einer Änderung der Instandhaltungsstrategie im Zuge der Projektentwicklung erklärt. Die Dokumentation dieser neuen Strategie wurde den Prüfern der EFK vorgelegt. Für sie ist der Wechsel jedoch nach wie vor nicht nachvollziehbar, er konnte nicht vollständig erklärt und dokumentiert werden.

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Dieser Wechsel hat auch finanzielle Auswirkungen: Zwischen 2015 und 2018 sind die Kosten von rund 7 auf 14 Millionen Franken gestiegen (siehe Grafik). Bei der Prüfung stellte die EFK fest, dass keine ausreichenden Instrumente für die finanzielle Steuerung des Gesamtprojekts vorhanden waren. Sie empfahl, die Kostenentwicklung und -prognose künftig übersichtlich darzustellen, aktiv zu führen und jederzeit abrufbar zu machen. Das BBL hat diese Empfehlung berücksichtigt, um eine Kostenkontrolle für die Realisierungsphase dieser Sanierung durchzuführen. Nach Abschluss der Prüfarbeiten hat das Parlament im Laufe des Jahres 2020 einen Zusatzkredit verabschiedet: Damit erhöhen sich die Gesamtkosten der Sanierung auf 20 Millionen Franken³⁸.

Voraussichtliche Verteilung der Renovationskosten

In Millionen Franken

Höhere Baukosten und Zölle, Initialkosten des Projekts

Überhitzung des Marktes (2015)

(2020)

6

7

Rückbau und

(2019)

2

8.JUSTIZ

TEIL 1: DIE WICHTIGSTEN ERGEBNISSE

8.JUSTIZ

Die EFK hat sich mit der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen befasst und konnte dazu eine quantitative Bewertung abgeben, was in der Schweiz ein Novum darstellt. Ferner prüfte sie den Beschaffungsprozess bei der Bundesanwaltschaft (BA).

A.DIE HERAUSFORDERUNGEN DER INTERNATIONALEN RECHTSHILFE FÜR DIE SCHWEIZ

Die Strafverfolgungsbehörden nutzen – in der Schweiz wie auch anderswo – die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, um zusammenzuarbeiten, Beweismittel aus dem Ausland zu beschaffen und Informationen auszu- tauschen. Für unser Land sind diese Rechtshilfe und ihr reibungsloses Funktionieren von grösster Bedeutung, insbesondere im Hinblick auf die Grösse seines Finanzplatzes. Die Hilfe der Schweizer Justizbehörden wird häufig in Anspruch genommen und sie leisten mehr Rechtshilfe als sie selber im Ausland anfordern. Durchschnittlich erhält die Schweiz 2300 Rechtshilfeersuchen pro Jahr³⁹. Die EFK hat eine Beurteilung des Dispositivs veröffentlicht⁴⁰.

Die Rechtshilfe ist Sache des Bundes. Das Bundesamt für Justiz (BJ) nimmt die Ersuchen entgegen und delegiert deren Bearbeitung an die 26 kantonalen Staatsanwaltschaften oder an die BA. Aus historischen Gründen ist das BJ für die Ersuchen aus den USA zuständig.

Gute, aber langwierige Bearbeitung der Rechtshilfeersuchen Die Evaluatoren der EFK weisen in ihrer Arbeit auf die Vielzahl der Akteure hin, die an der Abwicklung der internationalen Rechtshilfe beteiligt sind. Sie kommen zum Schluss, dass diese sehr komplex ist. Diese Evaluation hat unter anderem gezeigt, dass die Ressourcen und die Erfahrung der kantonalen Staatsanwaltschaften – die den Grossteil der ausländischen Ersuchen bearbeiten (siehe nebenstehende Grafik) – unterschiedlich sind und sich auf die Bearbeitungsdauer der Rechtshilfeersuchen aus dem Ausland auswirken. In kleineren Kantonen beispielsweise stossen Staatsanwaltschaften, die selten Rechtshilfeersuchen bearbeiten, bei komplexen Fällen rasch an ihre Grenzen. Das Ergebnis sind nicht selten langwierige Verfahren und Fehler, aufgrund derer eine Rechtshilfe manchmal nicht mehr möglich ist. Die Übervertretung kleiner Staatsanwaltschaften bei den zugelassenen Beschwerden am Bundesstrafgericht (BStGer) veranschaulicht dieses Phänomen.

Insgesamt beträgt die durchschnittliche Bearbeitungsdauer für ausländische Rechtshilfebegehren rund 290 Tage, was im internationalen Vergleich langsam ist. Die Qualität der von den Behörden geleisteten Arbeit wird im Ausland jedoch geschätzt.

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