Bericht und Vorlage

Landwirtschaftsgesetz

2.3.1.3 Beurteilung des heutigen Direktzahlungssystems

Evaluation der Wirksamkeit und der Effizienz

Verschiedene Evaluationen125 attestieren dem heutigen Direktzahlungssystem eine gute Wirksamkeit. Mit dessen sukzessiver Einführung im Laufe der neunziger Jahre wurden deutliche Verbesserungen in den Bereichen Ökologie und Tierwohl erreicht, ohne dass die Zielerreichung in den Bereichen Versorgungssicherheit und Einkommenssicherung abgenommen hat (vgl. Ziff. 1.2.2.2). Auch die Offenhaltung der Kulturlandschaft und das Tierwohl werden mit dem heutigen System wirksam gefördert. Bei der Biodiversität wird die Wirkung des heutigen Systems als moderat positiv beurteilt. Gewisse Leistungen, wie die Landschaftsvielfalt und die Biodiversität im Sömmerungsgebiet, werden nicht gezielt gefördert, da spezifische Instrumente fehlen. Die Entwicklungen seit der Jahrtausendwende zeigen zudem, dass die ökologischen Fortschritte stagnieren und sich die Ziellücken bei einer Weiterführung der bestehenden Instrumente in diesem Bereich nicht schliessen werden.

Bezüglich der Effizienz besteht in verschiedener Hinsicht ein Verbesserungspotenzial. Bei den allgemeinen Direktzahlungen sind die Zahlungen teilweise nicht an die geeigneten Bezugskriterien gebunden, was Fehlanreize verursacht und die Transfereffizienz mindert. Teilweise sind Massnahmen nicht auf der richtigen institutionellen Ebene (Bund resp. Kantone) angesiedelt wie beispielsweise die Beiträge für die ökologische Qualität nach der Öko-Qualitätsverordnung ÖQV126. Die Grundproblematik liegt jedoch darin, dass der Bezug zwischen den einzelnen Direktzahlungsinstrumenten und den angestrebten Zielen oft unklar ist. Das verursacht unerwünschte Zielkonflikte zwischen den verschiedenen Instrumenten und beeinträchtigt die Effizienz der eingesetzten Mittel. Der unklare Zielbezug führt auch dazu, dass die Verteilung der Mittel auf die verschiedenen Instrumente im politischen Prozess schwierig zu steuern ist, da unklar ist, wie die Massnahmen auf die Ziele wirken. Die unklare Zielorientierung hat zur Folge, dass sich die Direktzahlungen insgesamt gegenüber der Bevölkerung schlecht kommunizieren lassen.

Diese grundlegenden Schwächen machen eine umfassende Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems nötig. Das bedeutet jedoch nicht, dass alle Instrumente neu konzipiert werden müssen. Bei verschiedenen Instrumenten, wie den ökologischen Direktzahlungen und dem Hangbeitrag geht es darum, diese bereits zielgerichteten Instrumente zu optimieren. Beim allgemeinen Flächenbeitrag sowie den RGVE- und TEP-Beiträgen sind jedoch tiefer greifende Anpassungen notwendig.

Fehlanreize durch den allgemeinen Flächenbeitrag und die Tierbeiträge

Eine flächenbezogene Zahlung wie der allgemeine Flächenbeitrag ist an sich ein zielgerichtetes Instrument, um die Offenhaltung der Kulturlandschaft zu fördern.