Bericht und Vorlage

Direktzahlungen (3. Titel LwG)

Verschiedene Studien127 zeigen jedoch, dass die Offenhaltung der Kulturlandschaft in der Talzone auch ohne allgemeinen Flächenbeitrag gewährleistet wäre. Im Berg- und Hügelgebiet wäre für die Sicherstellung einer offenen Kulturlandschaft auf ebenen Flächen auch ein geringerer Beitrag ausreichend. Hingegen ist der allgemeine Flächenbeitrag aus einkommenspolitischer Optik sehr wichtig. Ohne den allgemeinen Flächenbeitrag würde das sektorale Einkommen der Landwirtschaft kurzfristig um rund 40 Prozent schrumpfen. Für die Sicherstellung eines angemessenen Einkommens ist jedoch eine an Produktionsfaktoren wie die Fläche gekoppelte Zahlung ungeeignet. Erstens fliesst ein Teil der eingesetzten Mittel über die Faktorentschädigung für den Boden (Pachtzinsen, Bodenpreise) an die Bodeneigentümer ab und kann so zu unerwünschter Rentenbildung beitragen. Zweitens wirken sich zu hohe flächenbezogene Zahlungen negativ auf die Bodenmobilität aus. Das behindert die Strukturentwicklung und führt dazu, dass Kostensenkungspotenziale nicht ausgenutzt werden. Beide Effekte reduzieren die Einkommenswirkung und damit die Transfereffizienz des allgemeinen Flächenbeitrags. Um eine optimale Wirkung der eingesetzten Mittel zu erhalten, muss instrumentell klar unterschieden werden zwischen Zahlungen, welche die Erbringung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen wie die Offenhaltung bezwecken und Zahlungen, welche der Einkommenssicherung dienen.

In ihrer heutigen Ausgestaltung führen die RGVE- und TEP-Beiträge zu einem Produktions- bzw. Intensivierungsanreiz. Dieser Produktionsanreiz ist aus der Optik der Versorgungssicherheit bis zu einem gewissen Grad nötig, um das natürliche Produktionspotenzial möglichst optimal auszunutzen. Analysen bei den Futterbilanzen zeigen jedoch, dass die Ausdehnung der Milch- und Fleischproduktion in den letzten Jahren über den zusätzlichen Einsatz von Kraftfuttermitteln erfolgte und nicht durch eine bessere Ausnützung der Raufutterfläche (vgl. Ziff. 1.2.2.6). Insbesondere auf weniger ertragreichen Böden wird mit den RGVE- und TEP-Beiträgen ein Anreiz gegeben, über das natürliche Produktionspotenzial hinaus zu produzieren. Besonders im Berggebiet führen die hohen tierbezogenen Zahlungen zu einem Anreiz, die Förderlimite ganz auszuschöpfen und die Tiere mit vergleichsweise billigem Kraftfutter oder aus den tieferen Zonen zugeführtem Raufutter zu füttern. Der Intensivierungsanreiz führt auch zu Beeinträchtigungen der Umwelt, da z.B. durch die Futter- und damit Nährstoffzufuhr zusätzliche Hofdünger anfallen, was sich negativ auf die Artenvielfalt von Wiesen und Weiden auswirkt. Zudem führen die durch die Tierhaltung verursachten Ammoniak-Emissionen zu einer Eutrophierung von sensiblen Ökosystemen wie Trockenwiesen und -weiden oder Hochmooren. Untersuchungen zeigen, dass das Potenzial zur Raufutterproduktion durch einen relativ hohen Kraftfuttereinsatz vor Ort nicht ausgeschöpft wird und insbesondere