Erläuternder Bericht

Übersicht

In der Vergangenheit sind wiederholt Volksinitiativen mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz in Konflikt geraten. Der Bundesrat schlägt zwei

Massnahmen vor, die solche Konflikte vermindern sollen: Die materielle Vorprü-

fung von Volksinitiativen vor der Unterschriftensammlung und die Ausdehnung der Ungültigkeitsgründe auf grundrechtliche Kerngehalte.

Ausgangslage

Die Bundesversammlung erklärt nach geltendem Verfassungsrecht Volksinitiativen für ungültig, die den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts widersprechen. Hingegen ist eine Volksinitiative gültig zu erklären und Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten, welche die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts einhält, aber übriges Völkerrecht verletzt. Die Annahme einer solchen Volksinitiative führt zu einem Widerspruch zwischen neuem Verfassungsrecht und völkerrechtlichen Verpflichtungen. Die Auflösung dieses Widerspruchs durch eine völkerrechtskonforme Umsetzung im Gesetzesrecht ist nicht immer möglich. Dann steht die Schweiz in der schwierigen Situation, entweder geltendes Verfassungsrecht nicht oder nur teilweise anzuwenden oder völkerrechtliche Verpflichtungen zu verletzen. Der Bundesrat hat sich in den Jahren 2010 und 2011 in zwei Berichten intensiv mit dieser Problematik auseinandergesetzt. Er hat zwei Massnahmen vorgeschlagen, welche einen Beitrag zur Entschärfung der Problematik leisten und gleichzeitig die Volksrechte so weit als möglich schonen. Die Bundesversammlung hat die Stossrichtung der Berichte begrüsst und durch Annahme zweier Motionen den Bundesrat beauftragt, eine konkrete Vorlage auszuarbeiten.

Inhalt der Vorlage

Die erste Massnahme, das materielle Vorprüfungsverfahren, ist eine behördliche Dienstleistung zugunsten der Initiantinnen und Initianten und der Stimmberechtigten. Das neue Verfahren ergänzt das bereits heute von der Bundeskanzlei praktizierte formelle Vorprüfungsverfahren; es wird eingeführt durch eine Ergänzung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte. Früh im Initiativprozess, nämlich noch vor der Unterschriftensammlung, unterziehen das Bundesamt für Justiz und die Direktion für Völkerrecht den Entwurf des Initiativtextes einer Rechtskontrolle. In einer gutachterlichen Stellungnahme äussern sich die Prüfbehörden über die Vereinbarkeit des Volksbegehrens mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz und allenfalls mit den grundrechtlichen Kerngehalten der Bundesverfassung (vgl. zweite vorgeschlagene Massnahme). Erkennen die Prüfbehörden einen Normkonflikt, ist das Initiativkomitee frei in seinem Entscheid, wie es mit diesem Ergebnis umgehen will: Es kann den Initiativtext anpassen oder auch mit dem unveränderten Text die Unterschriftensammlung beginnen. Die vor Bundesgericht nicht anfechtbare rechtliche Stellungnahme der Verwaltungsbehörde ist in diesem Sinne nicht bindend. Das Initiativkomitee ist aber verpflichtet, das Ergebnis der rechtlichen Stellungnahme auf den Unterschriftenbogen aufzudrucken. Stimmberechtigte, welche die Unterzeichnung des Volksbegehrens erwägen, erhalten damit