Rapport explicatif

Condensé

Plusieurs fois par le passé, des initiatives populaires contraires aux engagements internationaux de la Suisse ont été déposées. Le Conseil fédéral propose deux mesures visant à éviter ces incompatibilités: l’examen matériel des initiatives avant la récolte des signatures et l’extension des motifs d’invalidité à l’essence des droits fondamentaux.

Contexte

Selon le droit constitutionnel actuel, l’Assemblée fédérale déclare nulle toute initiative populaire qui viole les règles impératives du droit international. Elle déclare cependant valide les initiatives populaires qui sont contraires à d’autres normes du droit international que les règles impératives, et les soumet au vote du peuple et des cantons. Si ces initiatives sont acceptées, il s’ensuit un conflit de normes entre la disposition constitutionnelle ainsi créée et les obligations de droit international de la Suisse. Il n’est pas toujours possible de résoudre ce conflit par une mise en œuvre de la norme constitutionnelle conforme au droit international. La Suisse se trouve alors placée devant un dilemme: soit elle n’applique pas, ou que partiellement, du droit constitutionnel en vigueur, soit elle enfreint ses obligations de droit international. Le Conseil fédéral a présenté une analyse approfondie de la question dans deux rapports, l’un de 2010 et l’autre de 2011. Il y a esquissé deux mesures susceptibles de contribuer à améliorer la compatibilité entre le droit issu des initiatives populaires et le droit international tout en préservant dans la plus grande mesure possible les droits populaires. L’Assemblée fédérale, d’accord avec la voie suivie, a demandé au Conseil fédéral, dans deux motions, d’élaborer un projet concret.

Contenu du projet

La première mesure proposée par le Conseil fédéral prend la forme d’une prestation des autorités à l’endroit des auteurs d’initiatives populaires et des citoyens en général. L’Office fédéral de la justice et la Direction du droit international public feront une analyse de la compatibilité du texte de l’initiative avec les engagements internationaux de la Suisse et (si la deuxième mesure, exposée plus bas, est adoptée) avec l’essence des droits fondamentaux garantis par la Constitution. Cet examen aura lieu dès avant la récolte des signatures, soit très tôt dans la procédure, en complément à l’examen formel préliminaire des initiatives populaires effectué aujourd’hui par la Chancellerie fédérale. Il débouchera sur un avis juridique, dans lequel les autorités mentionnées constateront s’il y a ou non conflit de normes. Dans l’affirmative, le comité d’initiative sera libre d’adapter son texte ou bien d’ouvrir la récolte des signatures sans le modifier. L’avis juridique n’aura pas d’effet contraignant et ne pourra pas faire l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral. Le comité d’initiative devra toutefois mentionner le résultat de cet examen matériel sur les listes de signatures. Les citoyens appelés à signer l’initiative pourront ainsi prendre leur décision en toute connaissance de cause. L’examen matériel préliminaire n’empiètera en rien sur la compétence de l’Assemblée fédérale de se pronon-