Erläuternder Bericht

Erläuternder Bericht zur Änderung des Finanzinstitutsgesetzes

1.2.4 Massnahmen zur Begrenzung der Geldwäscherei- und Terrorismusfinanzierungsrisiken auf dem Sekundärmarkt

Die Vorlage verfolgt das Konzept einer Unterstellung der Zahlungsmittelinstitute und der Krypto-Institute unter das Geldwäschereigesetz sowie der Präzisierung der Sorgfaltspflichten von Zahlungsmittelinstituten, welche wertstabile kryptobasierte Zahlungsmittel ausgeben (Ausgeber), einschliesslich zur angemessenen Begrenzung der Risiken auf dem Sekundärmarkt beispielsweise mittels einer Blacklist (eine Liste von Wallets, die keine Transaktionen mit dem wertstabilen kryptobasierten Zahlungsmittel durchführen dürfen). Es wurden folgende zwei alternative Ansätze hierzu geprüft:

• Eine in jedem Fall bestehende Pflicht, dass vor Erhalt des wertstabilen kryptobasierten

Zahlungsmittels jede Halterin und jeder Halter durch ein dem GwG unterstellten Finanzintermediär identifiziert wird (sog. Whitelisting): Diesfalls müssten die Ausgeber auch auf dem Sekundärmarkt sicherstellen, dass ein Finanzintermediär die Halterin oder den Halter identifiziert hat, andernfalls die Ausgeber das selbst vornehmen müssen. Dies entspricht der Praxis der FINMA gemäss Aufsichtsmitteilung 06/2024. Eine solche Pflicht wäre in Bezug auf die Prävention von Geldwäscherei, Terrorismusfinanzierung und Verstössen gegen Zwangsmassnahmen gemäss Embargogesetz vom 22. März 2002 (EmbG)²³ besonders wirksam, da eine vorgängige Kontrolle stattfindet und somit Risiken präventiv begrenzt werden. Ein Whitelisting entfaltet eine stärkere präventive Wirkung als ein Blacklisting, denn letzteres ist gezwungenermassen stets reaktiv. Adressen können erst aufgelistet werden, nachdem feststeht, dass die für eine Aufnahme definierten Kriterien erfüllt sind. Die Blacklist ermöglicht zwar, Transaktionen zu dieser Adresse zu blockieren und die noch dieser Adresse zugeordneten wertstabilen kryptobasierten Vermögenswerte einzufrieren. Nicht verhindert wird dagegen, dass die betreffenden Personen und Organisationen für neue Vortaten neue Adressen erstellen. Weiter wird die Nachverfolgung von durch vergangene Vortaten inkriminierte wertstabile kryptobasierte Vermögenswerte, die sich nicht mehr auf der Adresse auf der Blacklist befinden, durch Anonymisierungstools (z.B. Mixer, Chain Hopping) oder bereits durch den grossen zeitlichen Abstand erschwert. Eine in jedem Fall bestehende Pflicht zum Whitelisting wäre jedoch im internationalen Vergleich besonders restriktiv und könnte prohibitiv wirken. Auch bieten die aktuellen technischen Möglichkeiten noch keine Massnahmen zur automatisierten Erfüllung einer solchen Anforderung.²⁴

• Keine Pflichten der Ausgeber auf dem Sekundärmarkt: Die Ausgeber müssten nur bei

Ausgabe und Rückgabe der wertstabilen kryptobasierten Zahlungsmittel Pflichten nach GwG (insb. Identifikation der Halterin oder des Halters) wahrnehmen. Auf dem Sekundärmarkt würden die Pflichten nach GwG durch Finanzintermediäre wahrgenommen, wenn sie in eine Transaktion involviert sind (z.B. als Anbieter von Wallet-Dienstleistungen). Diese geprüfte Alternative würde bei P2P-Transaktionen keine spezifischen Massnahmen zur Begrenzung der Geldwäscherei- und Terrorismusfinanzierungsrisiken vorsehen. Eine solche Regelung wäre eine maximale Entlastung der Ausgeber. Sie würde jedoch gerade bei den besonders risikobehafteten P2P-Transaktionen eine Lücke im Dispositiv aufreissen, welche von Kriminellen missbraucht werden kann.

Die geprüften Alternativen wurden aus den genannten Gründen nicht weiterverfolgt, sondern die vorgeschlagene Regelung mit differenzierten Pflichten für die Ausgeber vorgesehen. Ein Whitelisting wird nicht vorgeschrieben, aber als mögliche Alternative zur Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen zugelassen. Die vorgeschlagene Regelung schützt die Integrität des

23 SR 946.231