Rapport explicatif

Rapport explicatif concernant la modification de la loi fédérale sur les établissements financiers

Condensé

Le projet qui fait l’objet du présent rapport a pour but d’améliorer les conditions règlementaires cadres relatives au développement du marché, à l’attractivité de la place financière suisse et à l’intégration de technologies financières innovantes dans le système financier et, partant, d’atténuer les risques connexes, notamment en matière de stabilité financière, d’intégrité et de protection des investisseurs et des clients. À cet effet, il vise à améliorer l’« autorisation fintech » et à établir un cadre réglementaire fiable pour l’émission de cryptomonnaies stables (stablecoins) ainsi que pour les services avec d’autres cryptomonnaies. Concrètement, il est prévu de créer deux nouvelles catégories d’autorisation dans le droit des marchés financiers : la première, qui remplacera l’actuelle autorisation fintech, sera destinée aux établissements de moyens de paiement, et la seconde aux établissements pour services avec des cryptoactifs.

Contexte

Eu égard aux développements fulgurants observés sur le marché financier, le Conseil fédéral a demandé un examen du cadre légal suisse en vigueur dans son rapport de février 2022 sur la finance numérique. Cet examen a révélé la nécessité de réglementer les stablecoins et les autres cryptomonnaies. En outre, dans son rapport du 16 décembre 2022 évaluant l’autorisation dite « autorisation fintech » visée à l’art. 1b de la loi sur les banques, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion que cette catégorie d’autorisation devait être modifiée pour renforcer encore l’attrait du cadre réglementaire suisse et améliorer la protection des clients.

Actuellement, l’émission de stablecoins n’est soumise à aucune législation spécifique en Suisse, mais elle est appréciée en fonction des modalités concrètes du stablecoin concerné, dans le cadre du droit des marchés financiers existant, qui est fondé sur des principes et technologiquement neutre. Conformément à la pratique actuelle de la FINMA, l’émission des stablecoins peut déclencher, selon la structure et la fonction économique du stablecoin, différentes obligations d’autorisation relevant du droit des marchés financiers (p. ex. autorisation en tant que banque, en tant que système de paiement ou en tant que placement collectif de capitaux). Or, les exigences qu’induisent ces catégories d’autorisation, en particulier celles pour les banques, sont souvent inadaptées et lacunaires en ce qui concerne les risques liés à l’émission de stablecoins, ce qui freine la capacité d’innovation. Il convient par ailleurs de noter que les stablecoins ont fortement gagné en importance ces dernières années, ce qui a conduit à l’adoption de normes internationales en la matière, notamment par le Conseil de stabilité financière (CSF). En outre, des juridictions étrangères pertinentes telles que l’Union européenne (UE) et les États-Unis soumettent explicitement les stablecoins à une surveillance accrue. Le Royaume-Uni a également l’intention de réglementer et de superviser l’émission de stablecoins. La Suisse devrait donc elle aussi se doter d’un cadre réglementaire sur mesure.

Conformément au droit en vigueur, l’acceptation et la garde d’autres cryptomonnaies ou de « jetons de paiement », comme les bitcoins, sont parfois soumises à autorisation selon la loi sur les banques. L’exercice d’une activité sur ces actifs peut en outre être assujetti à la législation relative au blanchiment d’argent. Toutefois, à l’heure actuelle, la plupart des services impliquant ces actifs peuvent être fournis en Suisse sans autorisation. La négociation de cryptomonnaies et l’exploitation d’une plateforme à cet effet, notamment, ne sont soumises à aucune surveillance. Cette situation semble inappropriée sous l’angle de l’intégrité des marchés, de la stabilité financière et de la protection des investisseurs et par rapport aux exigences applicables aux autres acteurs des marchés financiers. Ces dernières années, des standards internationaux ont été adoptés dans ce domaine, et plusieurs juridictions étrangères