Rapporto esplicativo

2 Commento ai singoli articoli

Capitolo 1: Scopo e definizioni Art. 1 Scopo

Il presente articolo dà un assetto sistematico sia agli scopi della legge che ai principi generali che devono essere osservati nell’ambito degli appalti pubblici. Questi principi sono: economicità – tenendo conto dello sviluppo sostenibile (lett. a), trasparenza (lett. b), parità di trattamento e non discriminazione degli offerenti (lett. c) e promovimento della concorrenza efficace tra gli offerenti (lett. d). La concorrenza efficace viene anzitutto promossa dal tipo e dalle modalità del bando. Si tratta in particolare di prevedere misure contro i patti di non concorrenza e la corruzione. A prescindere dai cartelli creati nell’ambito dei bandi, la corruzione è considerata un elemento importante di distorsione e di ostacolo alla concorrenza nel settore degli appalti pubblici. La lettera d non modifica le leggi speciali, è piuttosto un complemento specifico del diritto in materia di appalti pubblici. Le delimitazioni risultano dalla prassi. Il GPA 2012 prevede segnatamente nel preambolo e nell’articolo IV:4 una base legale internazionale più incisiva per la lotta contro la corruzione.

Prendendo in considerazione lo sviluppo sostenibile nell’impiego economico dei fondi pubblici l’avamprogetto è in linea con la Costituzione federale²⁰ (art. 2 cpv. 2 Cost.) come pure con le direttive del Parlamento e del Consiglio federale. Anche il GPA 2012 menziona esplicitamente nell’articolo X:6 (in stretta correlazione con il principio di non discriminazione dell’art. X:1) la realizzazione di obiettivi di politica ambientale. Oltre a quello economico esso menziona unicamente l’aspetto ecologico dello sviluppo sostenibile, perché durante i lavori di revisione gli Stati membri non hanno raggiunto un consenso in merito al campo d’applicazione dell’aspetto sociale dello sviluppo sostenibile. Tenuto conto di questa assenza di consenso gli Stati membri del GPA hanno comunque concordato conformemente al mandato dell’articolo XXII:8 GPA 2012 l’avvio di un programma di lavoro sugli aspetti del concetto di sviluppo sostenibile rilevanti ai fini degli appalti pubblici. Nel quadro di questo programma di lavoro gli Stati membri dovranno verificare sulla base degli obblighi di non discriminazione dell’articolo IV GPA 2012 in quale misura lo sviluppo sostenibile – in relazioni ai suoi tre aspetti economico, ecologico e sociale – possa essere preso in considerazione nell’aggiudicazione di commesse pubbliche.

Il GPA 2012 si limita pertanto all’aspetto ecologico e a quello economico dello sviluppo sostenibile. Lo sviluppo sostenibile ai sensi dell’avamprogetto di legge va inteso in modo più ampio. Esso è delineato nella Strategia per uno sviluppo sostenibile 2012–2015 del Consiglio federale. L’Esecutivo si è espresso in merito l’ultima volta nel 2012 affermando che la Confederazione deve dare il buon esempio nel comportamento di consumo «richiedendo prodotti e realizzando opere edili sostenibili da un punto di vista economico, ambientale e della salute improntati al rispetto dei principi della responsabilità sociale»²¹. Già oggi i criteri ambientali figurano regolarmente nei bandi degli enti pubblici. Si tiene in particolare conto della «sostenibilità sociale» richiedendo nel caso delle prestazioni acquisite all’estero almeno il rispetto degli otto Accordi di base dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL). Affinché i criteri ambientali e sociali possano essere impiegati nei bandi, occorre sempre un riferimento concreto al pertinente appalto. Il fatto di tenere conto dello sviluppo sostenibile non deve determinare una discriminazione tra gli offerenti.

L’economicità non è sinonimo di prezzo più basso. Bisogna considerare anche la qualità delle prestazioni e altri parametri, la cui scelta è rimessa all’apprezzamento del committente. L’obiettivo dell’impiego economico dei fondi pubblici non conferisce all’offerente il diritto di costringere il committente a procurarsi il prodotto che l’offerente ritiene più adeguato²². Il prezzo deve essere ogni volta integrato nella valutazione come criterio di aggiudicazione.

Il principio di trasparenza impone tra l’altro che il committente precisi e renda nota anticipatamente la ponderazione dei criteri di aggiudicazione²³. L’avamprogetto contiene diverse disposizioni sulla trasparenza (ad es. art. 13 lett. d, art. 25 cpv. 5 AP-LAPub). Queste disposizioni riguardano quasi esclusivamente l’informazione attiva, ossia l’attività di informazione che l’autorità svolge spontaneamente o d’ufficio, e non hanno di norma alcuna influenza sull’informazione passiva (informazione su domanda). Sempreché non sia espressamente escluso nell’avamprogetto o nel commento, il diritto di accesso ai documenti ufficiali del settore degli appalti pubblici in virtù della legge sulla trasparenza (LTras)²⁴ si applica parallelamente alle diverse disposizioni concernenti l’informazione dell’autorità.

Il principio della parità di trattamento significa, da un canto, che non si possono imporre a un offerente svantaggi che non si applicano agli altri offerenti e, d’altro canto, che non gli possono essere accordati vantaggi che sono negati agli altri offerenti. Ad esempio nel quadro dell’esame dell’idoneità non è ammesso valutare un offerente in funzione di parametri più severi rispetto ai suoi concorrenti.

Le disposizioni sullo scopo servono all’interpretazione delle seguenti disposizioni materiali. L’ordine di elencazione dell’articolo 1 non significa che il primo principio enunciato abbia la priorità su quelli successivi. Tutti i principi meritano la medesima considerazione. I conflitti di obiettivi vanno risolti attraverso un confronto di tutti gli interessi e una ponderazione secondo l’ottimo paretiano. Si ha una ponderazione secondo l’ottimo paretiano qualora ogni sua modifica comportasse una riduzione complessiva dei vantaggi globali. Gli obiettivi della legge sono realizzati da altre disposizioni dell’avamprogetto (ad es. quelle sui requisiti relativi al bando, sulla pubblicazione e sulla protezione giuridica).

Art. 2 Definizioni

Il catalogo di definizioni legali, più ampio rispetto alla legge in vigore, è destinato a semplificare il diritto in materia di appalti pubblici e a uniformarne l’applicazione. In linea con le disposizioni del GPA 2012 relative alle definizioni, l’avamprogetto persegue un uso rigoroso di queste definizioni centrali del diritto in materia di appalti pubblici. Le definizioni sono state riprese in ampia misura dall’articolo I GPA 2012 e sono per quanto possibile precisate.

Si è rinunciato a inserirvi una definizione della commessa pubblica (cfr. in merito l’art. II GPA 2012); il campo d’applicazione oggettivo della legge è direttamente disciplinato dagli articoli 8 seguenti AP-LAPub.

Lett. e: «documentazione del bando» è un termine generico. Esso non concerne unicamente la documentazione dei bandi pubblici (ossia gli acquisti nella procedura di pubblico concorso o nella procedura selettiva), ma anche i documenti relativi all’offerta nella procedura su invito.