Rapporto esplicativo

di numerosi interventi parlamentari. A tale proposito, va menzionata in particolare la mozione Jenny¹³, nel frattempo tolta di ruolo. Nel suo parere del 21 novembre 2001 il Consiglio federale ha ammesso per la prima volta la necessità di intervenire tramite una revisione del diritto in materia di appalti. Anche il rapporto del 14 marzo 2002¹⁴ del Controllo parlamentare dell’amministrazione sul settore svizzero degli appalti pubblici giunse alla conclusione che le norme di questo settore non corrispondevano più alla situazione economica e sociale e che avrebbero generato un’incertezza del diritto dannosa per l’economia nazionale e la politica economica estera. Su questa base sono poi stati stabiliti gli obiettivi di una revisione della LAPub.

Nel mese di maggio del 2008 il Consiglio federale ha quindi indetto una procedura di consultazione relativa a un avamprogetto di revisione totale della legge federale sugli acquisti pubblici (qui di seguito AP-LAPub 2008). La proposta di uniformare parzialmente il diritto svizzero in materia di acquisti pubblici che vi era contenuta è stata accolta favorevolmente dalla maggioranza delle associazioni economiche, ma respinta da tutti i Cantoni. Il 17 giugno 2009, dopo aver analizzato i pareri pervenuti¹⁵ e in considerazione dei ritardi subiti dalla revisione del GPA, il Consiglio federale ha deciso di seguire una procedura a tappe:

- i lavori di revisione totale della LAPub sono stati sospesi fino a quando ci fosse chiarezza sul GPA riveduto;

- gli elementi dell’AP-LAPub 2008 urgenti sotto il profilo della politica congiunturale e che potevano essere introdotti a livello

di ordinanza sono stati anticipati: la revisione dell’OAPub entrata in vigore il 1° gennaio 2010 ha creato per gli acquisti pubblici condizioni quadro efficienti ai fini dei programmi congiunturali in corso. La procedura di aggiudicazione è stata ammodernata e resa più flessibile, segnatamente per il tramite di una regolamentazione concernente le nuove tecnologie dell’informazione, una piattaforma elettronica di pubblicazione, il cosiddetto bando «funzionale» e il dialogo. Ciò ha comportato risparmi in termini di costi e di tempo, nonché condizioni quadro legali più chiare per gli offerenti e per gli enti pubblici. La revisione conteneva inoltre disposizioni che, pur avendo soltanto un effetto indiretto sul promovimento della congiuntura, servivano a chiarire determinati elementi (ad es. le possibilità di riduzione dei termini e la regolamentazione della preimplicazione); queste disposizioni non hanno in genere suscitato opposizioni nella procedura di consultazione sull’AP-LAPub 2008;

- nel quadro del messaggio del 19 maggio 2010¹⁶ concernente la modifica della legge federale sugli acquisti pubblici (Effetto

sospensivo dei ricorsi) è stata sottoposta al Parlamento una revisione parziale della LAPub, limitata a misure volte ad accelerare la procedura di aggiudicazione. L’obiettivo della normativa proposta era promuovere un impiego economico dei fondi pubblici e continuare a garantire sufficienti possibilità di d’impugnazione. Né il Consiglio nazionale, né il Consiglio degli Stati sono entrati in materia sul disegno di legge.

1.1.5 Differenze tra il diritto federale e il diritto cantonale

Le attuali legislazioni sugli appalti pubblici di Confederazione e Cantoni presentano differenze, soprattutto nei seguenti settori¹⁷: campo d’applicazione a livello materiale e di persone, valori soglia, esigenze relative ai bandi, criteri di selezione (distinzione tra criteri di idoneità e criteri di aggiudicazione e loro ponderazione), trattative sui prezzi (ammesse dalla Confederazione, ma non dai Cantoni; importanza del criterio del prezzo), esclusione da procedure in corso e da procedure future, presa in considerazione di criteri estranei all’aggiudicazione, ad esempio di criteri motivati dalla politica sociale, e in generale motivazioni dell’aggiudicazione.

Attualmente il valore soglia per i beni e le prestazioni di servizio a partire dal quale deve essere indetto un bando di concorso è di 350 000 franchi nei Cantoni e di 230 000 franchi presso la Confederazione. Se il diritto cantonale prevede l’impugnazione delle aggiudicazioni al di sotto del valore soglia (cfr. l’art. 9 cpv. 2 LMI), a livello di Confederazione non esistono rimedi giuridici per quanto concerne gli «altri acquisti». Diversamente dalla Confederazione i Cantoni fanno inoltre una distinzione tra ramo principale e ramo secondario della costruzione e seguono la tradizione dell’apertura pubblica delle offerte, ma non conoscono il dialogo.

Simili differenze aumentano la complessità del sistema degli appalti e generano quindi incertezze nei partecipanti alla procedura. Da anni le piccole e medie imprese (PMI), ma non soltanto esse, rammentano reiteratamente, in occasione delle manifestazioni informative organizzate per gli offerenti dall’Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (UFCL), che la situazione giuridica attuale a livello di Confederazione e di Cantoni non è solo estremamente complessa, ma anche molto dispendiosa e costosa sotto il profilo amministrativo. Un’ulteriore conseguenza di questa diversità di regolamentazioni è l’assenza di una giurisprudenza uniforme dei tribunali competenti. Dall’entrata in vigore della legge sul Tribunale federale (LTF)¹⁸ sussiste nondimeno la via del Tribunale federale come ultima istanza comune.

1.1.6 Motivi della revisione

La revisione della LAPub proposta in questa sede è dettata da motivi legati al contesto internazionale e a quello nazionale.

Il 21 marzo 2012 il Consiglio federale ha adottato il GPA 2012 con la riserva della sua approvazione da parte del Parlamento. Il deposito del documento di ratifica della Svizzera presso l’OMC può essere effettuato soltanto dopo l’adeguamento del pertinente diritto federale e cantonale (cfr. il n. 1.1.1).

Nel corso degli ultimi anni si è diffusa l’idea di armonizzare, per quanto possibile e sensato e nell’interesse dell’economia svizzera, le basi legali della Confederazione e dei Cantoni relative agli appalti pubblici. Da parte del Parlamento sono pervenute diverse richieste di revisione del pertinente diritto (cfr. il n. 1.1.4). Ne è un esempio attuale la mozione Bourgeois¹⁹, che incarica il Consiglio federale di provvedere, in collaborazione con i Cantoni, ad armonizzare per quanto possibile la legislazione federale e cantonale sugli acquisti pubblici nell’ambito della prossima revisione.

La LAPub e l’OAPub sono peraltro state oggetto di diverse revisioni parziali, tuttavia i contenuti non sono sempre stati inseriti in coerenza con il livello normativo. Essi sono divenuti relativamente confusi e talvolta difficilmente leggibili. L’armonizzazione delle