Rapporto esplicativo

legislazioni sugli appalti pubblici di Confederazione e Cantoni deve permettere agli offerenti, in particolare a quelli del settore delle PMI, di districarsi nei testi di legge.

Il 2 luglio 2014 il Consiglio federale ha incaricato il DFF di avviare, unitamente al DEFR, la procedura legislativa di revisione della LAPub sulla base dei testi di revisione elaborati con i Cantoni (cfr. il n. 1.2.1).

1.2 La normativa proposta

1.2.1 Lavori preliminari

La revisione della LAPub e dell’OAPub è posta sotto la responsabilità della Conferenza degli acquisti della Confederazione (CA). Gli adeguamenti del CIAP e delle relative direttive d’aggiudicazione (raccomandazioni; DAAP) competono alla Conferenza svizzera dei direttori delle pubbliche costruzioni, della pianificazione del territorio e dell’ambiente (DCPA).

Nel mese di giugno del 2012 la CA e la DCPA hanno conferito a un gruppo paritetico denominato AURORA l’incarico di presentare proposte di revisione dei pertinenti atti legislativi della Confederazione e dei Cantoni. Oltre ad attuare in modo sistematico sul piano materiale e formale il GPA 2012 a livello di Confederazione e Cantoni, si trattava di armonizzare per quanto possibile il diritto federale e cantonale in materia di appalti pubblici, rispettando la ripartizione delle competenze secondo il sistema federalista. Dal mese di ottobre del 2012 al mese di settembre del 2013, sotto la direzione del professor Hans Rudolf Trüeb, sono stati elaborati in base al GPA 2012 i progetti di adeguamento della legislazione federale e del CIAP. Nell’ambito di un’indagine conoscitiva i diversi gruppi di interessati e specialisti hanno avuto la possibilità di presentare le loro richieste. Queste sono state prese in considerazione nella misura del possibile.

In seno al gruppo di lavoro e unitamente ad altri specialisti sono anche stati oggetto di discussione i vantaggi e gli svantaggi di una protezione giuridica nel caso di valori soglia inferiori a quelli stabiliti dall’Accordo, come pure la possibilità di negoziazione. Il 20 dicembre 2013 il gruppo di lavoro AURORA ha adottato un primo testo di atto legislativo e un rapporto, successivamente completato puntualmente nel quadro di un comitato redazionale congiunto.

Questi lavori preliminari costituiscono la base del presente avamprogetto (AP). Le procedure legislative a livello federale e cantonale seguono percorsi separati. La procedura di consultazione relativa al progetto di revisione del CIAP è stata svolta nel quarto trimestre del 2014. Dato che si attribuisce grande priorità agli sforzi volti all’armonizzazione parallela delle legislazioni nazionali sugli appalti pubblici e al fine di poter analizzare e paragonare i risultati delle relative procedure di consultazione, nei settori da armonizzare l’avamprogetto di LAPub e il progetto di revisione del CIAP sono ampiamente identici sotto il profilo materiale. Sussistono differenze riguardo ai temi che per la Confederazione e i Cantoni sono già diversamente disciplinati nel GPA 2012 (come il campo d’applicazione soggettivo) o alle disposizioni che sono rilevanti unicamente per la Confederazione (ad es. la regolamentazione d’eccezione relativa all’aiuto allo sviluppo secondo l’art. 12 cpv. 1 lett. h AP-LAPub). Un’altra differenza concerne il diritto di ricorso delle autorità, segnatamente della Commissione della concorrenza (COMCO), retto dalla LMI, che il Consiglio federale intende mantenere. Nella consultazione effettuata all’interno dell’Amministrazione federale prima dell’indizione della procedura di consultazione sono state presentate dalle unità amministrative diverse richieste che nell’avamprogetto non sono state prese in considerazione al fine di ottenere dalle consultazioni svoltesi a livello di Confederazione e Cantoni risultati per quanto possibile comparabili. Non appena i risultati delle procedure di consultazione sul CIAP e sull’avamprogetto di LAPub saranno disponibili e analizzati, i predetti risultati e le richieste presentate nella consultazione all’interno dell’Amministrazione federale saranno valutati congiuntamente nell’ambito di un ulteriore ciclo di trattative fra Confederazione e Cantoni. Su questa base i testi normativi da armonizzare saranno rivisti dal punto di vista materiale e redazionale e saranno elaborate soluzioni adeguate per il disegno da sottoporre al Parlamento. Nel quadro di questi lavori si presterà grande attenzione all’armonizzazione materiale delle norme sugli appalti pubblici. Si prevede pure di discutere di una nuova clausola d’eccezione concernente gli aspetti di sicurezza: si tratta concretamente di completare l’attuale 3 capoverso 1 lettera e LAPub aggiungendo l’elemento della sicurezza civile.

1.2.2 Obiettivi dell’avamprogetto di una nuova legge sugli appalti pubblici

Attuare il GPA 2012

Con la presente proposta di revisione si intende attuare in misura possibilmente tempestiva il GPA 2012 nel diritto interno, a livello di Confederazione e Cantoni. Gli attuali obiettivi del diritto in materia di appalti pubblici – impiego economico dei fondi pubblici, parità di trattamento e non discriminazione degli offerenti, promovimento della concorrenza e trasparenza della procedura – sono mantenuti. L’avamprogetto accorda particolare attenzione alle misure contro la collusione e la corruzione. Viene inoltre estesa notevolmente la protezione giuridica per quanto riguarda l’aggiudicazione.

Chiarire e strutturare

Le esperienze raccolte e gli sviluppi osservati dall’entrata in vigore della LAPub nel 1996 sono stati presi in considerazione nella revisione e hanno fornito impulsi preziosi all’ottimizzazione delle basi legali. Dall’applicazione del diritto è infatti emersa la necessità di chiarire determinati elementi e definizioni.

La LAPub è stata completata con definizioni e la sua terminologia adeguata in base al GPA 2012. L’avamprogetto contiene un catalogo esaustivo di definizioni (art. 2 lett. a–o AP-LAPub), che si fonda sull’articolo I GPA 2012. In particolare la nuova regolamentazione del campo d’applicazione soggettivo (art. 4 seg. AP-LAPub) e la definizione di «commessa pubblica» (art. 8 AP-LAPub) servono a chiarire talune questioni di assoggettamento (ad es. in relazione alle concessioni e alle indennità).

Rispetto al GPA 1994 il GPA 2012 prevede un’altra struttura: definizioni, campo d’applicazione, eccezioni, principi, procedura, aggiudicazione, protezione giuridica ecc. L’avamprogetto riprende la nuova struttura del GPA 2012, corrispondente allo svolgimento di una procedura di aggiudicazione. L’avamprogetto consta di 65 articoli, ripartiti su nove capitoli. Le sue maggiori dimensioni rispetto alla LAPub in vigore (circa 30 articoli in più) sono riconducibili al fatto che importanti contenuti finora disciplinati nell’ordinanza sono ora inseriti nella legge, ovvero a un livello normativo più consono. Si citano a titolo di esempio gli «altri acquisti», finora disciplinati nel capitolo 3 dell’OAPub, come pure il diritto d’esame degli atti di cui all’articolo 5 OAPub. Ove necessario anche in futuro la legge riveduta sarà precisata da un’ordinanza di esecuzione.

Rendere flessibile e ammodernare

Fatti salvi i principi del diritto in materia di appalti pubblici, la legge intende accordare un margine di manovra possibilmente ampio ai committenti pubblici e agli offerenti e promuovere nel contempo l’impiego delle moderne tecnologie dell’informazione nell’ambito