Datenschutz bei drohnengestützter Datenbearbeitung durch Private

Teil 5: Die Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen

§ 1Schutzpflicht bei der drohnengestützten Datenbearbeitung durch Private

I.Informations- und Machtungleichgewicht als Ausgangspunkt

Das einleitend festgestellte Informations- und Machtungleichgewicht¹¹³³ zwischen Drohnenbetreiber und betroffener Person ist im Bereich des Datenschutzrechts besonders ausgeprägt.¹¹³⁴Letztere weiss nicht, ob und welche Daten über sie bearbeitet werden. Hinzu kommt, dass sie die im E-DSG verankerten Rechte kaum einmal wirksam geltend machen kann, da es an Transparenz mangelt: Die Informationspflicht läuft ohne die Mitwirkung des Drohnenbetreibers ins Leere; das Auskunftsrecht kann in den allermeisten Fällen aufgrund fehlender Informationen über den Verantwortlichen nicht ausgeübt werden. Daraus folgt, dass auch die weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten gemäss E-DSG und ZGB¹¹³⁵nicht geltend gemacht werden können.¹¹³⁶ Es überrascht deshalb nicht, dass gemäss Studien Transparenz «eine der zentralen Forderungen» von betroffenen Personen ist.¹¹³⁷Insgesamt zeigt die drohnengestützte Datenbearbeitung durch Private exemplarisch die erheblichen Vollzugsdefizite im Datenschutzrecht auf.¹¹³⁸ — S. 158 —Die Bestimmungen zur Identifizierung und Information von Drohnenbetreibern gemäss den im vorangehenden Teil dieser Untersuchung dargestellten Regelwerken vermögen keine hinreichende Abhilfe zu schaffen. Es liegt daher eine Situation vor, in welcher die grundrechtlich verankerten und im E-DSG konkretisierten Ansprüche der betroffenen Person nicht mehr effektiv zur Geltung kommen. Es gilt deshalb zu prüfen, ob sich daraus eine Schutzpflicht ergibt und wie diese ggf. wahrzunehmen ist.

II.Tatbestand

1.Vorliegen eines Störerdreiecks

Im hier interessierenden Bereich der drohnengestützten Datenbearbeitung durch Private ist das vorerwähnte Dreiecksverhältnis¹¹³⁹zwischen «beeinträchtigtem Grundrechtsträger» — «Verursacher eines Übergriffs» — Staat offensichtlich. Die Drohnenbetreiber verursachen als Verantwortliche¹¹⁴⁰ regelmässig einen Übergriff in eine grundrechtlich geschützte Position. Die beeinträchtigten Grundrechtsträger sind andere, davon betroffene Private; deren Grundrechtsträgerschaft ist vorliegend klar zu bejahen.¹¹⁴¹

2.Kenntnis der konkreten Gefährdung

Des Weiteren steht fest, dass der Staat Kenntnis von der Problematik hat: So wiesen die Geschäftsprüfungskommissionen und die Geschäftsprüfungsdelegation der eidgenössischen Räte bereits im Jahr 2008 darauf hin, dass «mit Kameras ausgestattete Mini-Drohnen weit grössere Einblicke in die Privatsphäre des Bürgers ermöglichen», als dies bei Aufklärungsdrohnen der Armee der Fall sei.¹¹⁴²Zahlreiche politische Vorstösse zum Thema unterstreichen diese Feststellung.¹¹⁴³

Ferner zeigt die laufende Revision des DSG und die damit angestrebte Stärkung der Rechte der betroffenen Personen, dass die verschiedenartigen Grundrechtsgefährdungen im Bereich der informationellen Selbstbestimmung bekannt waren und sind.¹¹⁴⁴Diese aktualisieren sich bei drohnengestützten — S. 159 —Datenbearbeitungen durch Private in erheblichem Masse; die erforderliche Schwere der Gefährdung ist somit ebenfalls zu bejahen.¹¹⁴⁵

Hinzu kommt, dass der Bundesrat unlängst explizit Lücken bei der Rechtsdurchsetzung im Zusammenhang mit Drohnen eingeräumt hat.¹¹⁴⁶ Das Bewusstsein für die bestehenden Mängel im Grundrechtsschutz sind Bundesrat und Parlament demnach bekannt.

3.Kompetenz des Bundes

Die Gesetzgebung im Bereich des Datenschutzes sowie der Luftfahrt ist Sache des Bundes. Für privatrechtliche Datenschutzbestimmungen kann sich der Bundesgesetzgeber auf die Rechtsetzungskompetenzen in den Bereichen Zivilrecht (Art. 122 BV), privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit (Art. 95 BV) und Verbraucherschutz (Art. 97 Abs. 1 BV) berufen.¹¹⁴⁷Datenschutzvorschriften für Behörden und Verwaltungsstellen stützt der Bundesgesetzgeber auf die organisatorische Zuständigkeit nach Art. 173 Abs. 2 BV.¹¹⁴⁸Die Gesetzgebung über die Luftfahrt ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BV dem Bund vorbehalten.¹¹⁴⁹Dieser ist folglich rechtlich in der Lage, in den hier interessierenden Rechtsgebieten Massnahmen zu ergreifen.

III.Adressat der Schutzpflicht

Die Exekutive (unter Einschluss der Vollzugsbehörden), die Legislative und die Judikative können zur Wahrnehmung von Schutzpflichten berufen sein.¹¹⁵⁰ Gerichten kommt dabei im hier interessierenden Kontext kaum Bedeutung zu. Aus diesem Grund werden nachfolgend nur die Rolle der Vollzugsbehörden sowie diejenige des Gesetzgebers diskutiert.

1.Vollzugsbehörden

Als Vollzugsbehörde ist primär die Polizei zu nennen. Entsprechend ihrem Auftrag greift sie ein zur Gefahrenabwehr sowie zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.1151 Dazu zählen auch die Verhinderung und die Ahndung von Straftaten.1152 Dabei kommen vorliegend neben verschiedenen kernstrafrechtlichen Bestimmungen1153 auch Delikte gemäss LFG in Betracht.1154 Sodann ist auch an kantonale oder kommunale Bestimmungen1155 zu denken, welche Drohnenflüge verbieten bzw. einer Bewilligungspflicht unterstellen.1156 Nicht nur Private, sondern auch die Polizei sieht sich indes mit der Schwierigkeit konfrontiert, dass eine wirksame Verfolgung des «Störers» die Identifizierung desselben voraussetzt. Bisher gelang dies in einzelnen Fällen, indem die Ordnungshüter den Standort des Piloten aus demjenigen der Drohne am Himmel eruieren konnten.1157 In vielen Fällen bleibt ein rechtswidriger Drohnenflug heute jedoch ungeahndet, da keine Verfolgung stattfinden kann. Ein effektives Vorgehen gegen fehlbare Drohnenpiloten setzt demnach legislatorische Massnahmen voraus.

2.Gesetzgeber

Wie aufgezeigt, ergibt sich eine Pflicht zu gesetzgeberischen Massnahmen dort, wo «Straf- oder Privatrecht Lücken aufweisen, welche voraussehbare private Übergriffe in menschenrechtlich geschützte Bereiche sanktionslos

1151Vgl. dazu statt anderer Mohler, Polizeirecht, Rn. 83 ff.

1152Auf die strafprozessuale Polizeitätigkeit soll vorliegend nicht weiter eingegangen werden; vgl. dazu z.B. Mohler, Polizeirecht, Rn. 141.

1153Im StGB werden durch Art. 179^bis, 179^terund 179^quaterdas Abhören und Aufnehmen fremder Gespräche, das unbefugte Aufnehmen von Gesprächen bzw. die Verletzung des Geheim- oder Privatbereichs durch Aufnahmegeräte unter Strafe gestellt. Diese Bestimmungen sind ohne Weiteres auf die drohnengestützte Datenbearbeitung durch Private anwendbar, wobei Art. 179^quaterStGB im Vordergrund steht (vgl. schneider-Marfels/Kaufmann, Rn. 10; Meili A., S. 46; Interpellation Jositsch [18.3397]). Vgl. zu den Bestimmungen im Einzelnen BSK StGB-Ramel/Vogelsang, Art. 179^bisN 2 ff., Art. 179^terN 3 ff. und Art. 179^quaterN 5 ff.

1154Hier steht Art. 91 LFG i.V.m. Art. 14b und 17 f. VLK im Vordergrund.

1155Vgl. zur (kantonalen) Kompetenz zum Erlass solcher Bestimmungen Art. 51 Abs. 2 LGF und Art. 2a Abs. 2 LFV. Auf die teilweise umstrittene Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen (bzw. Gemeinden) soll nicht weiter eingegangen werden.

1156Vgl. z.B. § 7 Abs. 1 PolR Oberes Fricktal (Bewilligungspflicht für «Modellfliegen inkl. Drohnen»); § 18 Abs. 3 SchifffahrtsVO LU («Modellflugzeuge dürfen weder auf noch über einem Gewässer eingesetzt werden»); Art. 10 Abs. 1 RaLA (Flugverbot in einem Umkreis von 300 m um öffentliche Gebäude).

1157Vgl. z.B. die Berichte von Fluck und huber M.

lassen».¹¹⁵⁸Um gegen die vorliegend interessierenden Übergriffe in das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung vorzugehen, muss mit gesetzgeberischen Massnahmen ein privatrechtliches Vorgehen überhaupt erst ermöglicht werden. Es geht folglich darum, zivilrechtliche Rechtsbehelfe zu schaffen, welche ausreichend Schutz bieten;¹¹⁵⁹(zusätzliche) strafrechtliche Bestimmungen erscheinen nicht erforderlich.¹¹⁶⁰

IV.Zwischenfazit

Zusammenfassend steht fest, dass bei der drohnengestützten Datenbearbeitung durch Private eine Gefährdung der informationellen Selbstbestimmung von hinreichender Schwere besteht, dass sich eine Schutzpflicht aktualisiert. Die Normen des Datenschutz- und des Luftfahrtrechts vermögen die Rechtsdurchsetzung nicht hinreichend zu garantieren; in diesem Bereich ist der Gesetzgeber zur Wahrnehmung seiner Schutzpflicht berufen. Er ist gehalten, die tatsächlichen Hindernisse im Bereich des grundsätzlich zur Verfügung stehenden Rechtsschutzes legislatorisch zu adressieren und so kurativ einzugreifen.¹¹⁶¹Dazu ist er faktisch und rechtlich in der Lage.

Solange der Staat keine Schritte in Richtung eines effektiven Rechtsschutzes unternimmt, besteht ausserdem die Gefahr, dass sich Private der Selbsthilfe bzw. der Notwehr bedienen und eine Drohne über ihrem Grundstück «abschiessen».¹¹⁶²Die Lehrmeinungen in der Schweiz zur Zulässigkeit eines solchen Vorgehens sind nicht einhellig, wobei jedoch ein Teil «insbesondere angesichts der regelmässig anonymen zivilen Drohnennutzung, wie sie heute an der Tagesordnung ist (…)», für zulässig erachtet, «bestimmt gegen einzelne Störer vorzugehen und die entsprechenden Schranken (…) nicht zu hoch anzusetzen.»¹¹⁶³Wäre ein auf Selbsthilfe basierender Abschuss einer Drohne durch Private ohne Weiteres akzeptiert, würde dies dem staatlichen — S. 162 —Gewaltmonopol zuwiderlaufen. Dieses umfasst die Pflicht Privater, sich grundsätzlich jedweder Anwendung physischer Gewalt zu enthalten.¹¹⁶⁴ Stellt der Staat alternative Handlungsoptionen im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes bereit, so ist dies ebenfalls Ausfluss seines Gewaltmonopols.¹¹⁶⁵

§ 2Wahrnehmung der Schutzpflicht de lege ferenda

Vor diesem Hintergrund soll nun ein Vorschlag präsentiert werden, der die Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen bei der drohnengestützten Datenbearbeitung durch Private ermöglicht. Dafür sind zwei Zwischenschritte notwendig: Zunächst ist die Perspektive der Drohnenbetreiber einzunehmen und danach zu fragen, wie deren Interessen im Rahmen der Wahrnehmung grundrechtlicher Schutzpflichten berücksichtigt werden müssen (sogleich). Des Weiteren ist der Frage nachzugehen, auf welcher Gesetzesstufe und in welcher Gesetzesmaterie ein legislatorisches Vorgehen korrekterweise angezeigt wäre (S. 164 ff.).

I.Achtung der Ansprüche der Drohnenbetreiber

Bei der Wahrnehmung von Schutzpflichten ist darauf zu achten, dass die infrage kommenden Schutzmassnahmen grundrechtskonform sind und die Schutz- und Freiheitsbedürfnisse aller Betroffenen aufeinander abgestimmt werden.¹¹⁶⁶ Die Privatsphäre und die informationelle Selbstbestimmung der Drohnenbetreiber ist mithin bei der Ausgestaltung und Anwendung der Registrierungs-, Kennzeichnungs-, und Fernidentifizierungsregelungen ebenfalls zu respektieren.¹¹⁶⁷Der Fokus der vorliegenden Untersuchung, namentlich die Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen gegenüber Drohnenbetreibern, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch deren Grundrechte zu schützen sind. Dieser Gedanke fand auch in EG 31 EASA-Grundverordnung Eingang. Dort heisst es, dass die «nationalen Registrierungssysteme (…) dem geltenden nationalen Recht über den Schutz der Privatsphäre und die Verarbeitung personenbezogener Daten entsprechen [sollten]».¹¹⁶⁸ — S. 163 —Die Vorgaben zur Registrierung und Kennzeichnung¹¹⁶⁹von Drohnen der offenen Kategorie sind diesbezüglich kaum risikobehaftet. Sie sind zumutbar, für die Identifizierung von Drohnenbetreibern erforderlich und somit ohne Weiteres als verhältnismässig zu qualifizieren. Anders verhält es sich bei der Fernidentifizierung, sofern diese eine dauerhafte und nicht anlassbezogene Überwachung der Drohnen und deren Betreiber ermöglicht.¹¹⁷⁰ Eine aktive Kontrolle über GPS-Tracker (oder alternative Systeme wie Galileo oder GLONASS¹¹⁷¹) hätte zwar den Vorteil, dass den zuständigen Behörden zu jeder Zeit die Daten zu den Flugbewegungen von Drohnen zur Verfügung stünden.¹¹⁷²Dies erscheint jedoch nicht erforderlich und folglich unverhältnismässig. Aus diesem Grund ist die in der Durchführungsverordnung getroffene Wertung zur Fernidentifizierung, namentlich deren Beschränkung auf eine «lokale Übertragung», zu begrüssen. Denn dies verunmöglicht die jederzeitige und anlasslose Überwachung von Drohnenoperationen.¹¹⁷³

Diese Überlegungen müssen umso mehr gelten, wenn es um die Implementierung des U-Space geht. Dieses System setzt grundsätzlich voraus, dass der exakte Standort von sich in der Luft befindlichen Drohnen jederzeit bekannt ist. Unklar ist derzeit, wer und in welcher Form Zugriff auf diese Positionsdaten hat.¹¹⁷⁴Denn daraus liesse sich bei kommerziellen Anwendungen ggf. auf Geschäftspraktiken oder Geschäftsgeheimnisse schliessen.¹¹⁷⁵Im Rahmen der nicht kommerziellen Nutzung kann vom Standort der Drohne auf denjenigen des Piloten geschlossen werden. Dies dürfte dazu führen, dass diese Positionsdaten regelmässig (auch) Personendaten darstellen.¹¹⁷⁶ Des Weiteren sind auch die Betreibernummern als Personendaten zu qualifizieren.¹¹⁷⁷Diese Umstände sind von datenschutzrechtlicher Relevanz und mithin bei Überlegungen de lege ferenda unbedingt zu beachten.¹¹⁷⁸

II.Bestimmung des passenden Gesetzes

Da es inhaltlich um die Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen geht, liegt die Vermutung nahe, dass entsprechende Bestimmungen im DSG aufzunehmen wären.¹¹⁷⁹Eine drohnenspezifische Regelung im Datenschutzgesetz ist mit Blick auf die Technologieneutralität jedoch nicht erstrebenswert.¹¹⁸⁰Ausserdem soll es nicht darum gehen, die Technologie an sich zu regulieren, sondern die negativen Auswirkungen derselben.¹¹⁸¹ Aus diesem Grund bietet sich eine sektorspezifische Regulierung an.¹¹⁸²Namentlich bei Datenbearbeitungen, «die im anonymen Massenverkehr auf- treten und sich damit der Beeinflussung durch die betroffenen Personen entziehen»,¹¹⁸³ist ein solches Vorgehen einer Anpassung des Datenschutzgesetzes vorzuziehen.

Es sollten folglich die Datenschutzbestimmungen des Luftfahrtrechts revidiert und ergänzt werden. Da es inhaltlich um eine Datenbearbeitung und bekanntgabe durch Bundesbehörden und namentlich das BAZL geht, sind die entsprechenden Normen in einen bundesrechtlichen Erlass aufzunehmen.¹¹⁸⁴Eine Anpassung der VLK oder die Ausarbeitung einer neuen Verordnung (durch das UVEK¹¹⁸⁵) wäre zwar innerhalb kürzerer Frist möglich.¹¹⁸⁶Der zeitlich aufwendigere Weg über die Bundesversammlung (und ggf. das Volk) drängt sich jedoch aufgrund der Regelungsmaterie auf.¹¹⁸⁷Insgesamt sind deshalb neue Regelungen ins LFG aufzunehmen.

Wie aufgezeigt, ist der Bund für die Schaffung entsprechender Bestimmungen zuständig.¹¹⁸⁸Der Anstoss zu einer neuen gesetzlichen Regelung kann von jedem Mitglied des National- und Ständerats, von jeder Fraktion, von jeder parlamentarischen Kommission und von jedem Kanton ausgehen (Art. 160 Abs. 1 BV).¹¹⁸⁹Dem Bundesrat als Kollegium steht dieses Recht ebenfalls zu (Art. 181 und Art. 177 Abs. 1 BV);¹¹⁹⁰er kann die Ausarbeitung einer entsprechenden Vorlage der Verwaltung übertragen (Art. 177 Abs. 2 BV).¹¹⁹¹ Vorliegend würde die Federführung dem UVEK und innerhalb desselben dem BAZL zufallen.¹¹⁹²Für Beratung und Beschluss einer neuen oder revidierten Norm ist sodann die Bundesversammlung zuständig.¹¹⁹³

§ 3Vorschläge für eine Gesetzesbestimmung

I.Zu regelnde Aspekte

Vor diesem Hintergrund soll nun ein Formulierungsvorschlag für eine Bestimmung im LFG präsentiert werden. Dieser soll — im Einklang mit der Forschungsfrage — primär die Bekanntgabe von Daten aus dem «Drohnenbetreiberregister» zum Zweck der Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen behandeln. Es könnte sich dabei um einen nArt. 107c LFG handeln. Dieser würde systematisch unter dem Titel «Datenschutz» stehen und thematisch an die Zugriffsrechte zum bereits bestehenden Luftfahrzeugregister anknüpfen.

Neben dem Zugriff sind weitere Aspekte wie Zweck und Inhalt des Registers zu regeln, denn die neue Bestimmung muss eine ausreichende Bestimmtheit aufweisen.¹¹⁹⁴Ausserdem sollte die Kompetenz zur Führung des — S. 166 —Registers festgelegt werden.¹¹⁹⁵Dadurch werden die Vorgaben des E-DSG und der EASA-Grundverordnung für die Datenbearbeitung durch das BAZL verwirklicht.¹¹⁹⁶

II.Kommentierter Formulierungsvorschlag

1.Kompetenz (Abs. 1)

1.1 Formulierungsvorschlag

¹Das BAZL führt das schweizerische Register der Betreiber von unbemannten Luftfahrzeugsystemen im Sinne von Art. 2 Ziff. 2 Verordnung (EU) Nr. 2019/947.

1.2 Bemerkungen

Das BAZL hat die Plattform für die Selbstregistrierung der Drohnenbetreiber bereitzustellen.¹¹⁹⁷Deshalb soll auch bezüglich der Führung des Betreiber- registers von der Kompetenz des Bundesamts ausgegangen werden.¹¹⁹⁸Der Verweis auf das grundlegende europäische Regelwerk ist ohne Weiteres vertretbar;¹¹⁹⁹solche sind im Schweizer Luftfahrtrecht denn auch nicht unüblich.¹²⁰⁰Aus Gründen der Klarheit und der Rechtssicherheit sowie mit Blick auf die Legaldefinition in der Durchführungsverordnung sollte zudem der Begriff «unbemanntes Luftfahrzeugsystem» (anstelle von Drohne) verwendet werden.¹²⁰¹

Das Betreiberregister ist im Gesetz in einem separaten Artikel zu behandeln; damit wird die Unterscheidung vom Luftfahrzeugregister verdeutlicht.¹²⁰²Die Bestimmung spricht vom «schweizerischen Register», da es sich gemäss Vorgaben der EASA-Grundverordnung um ein nationales (jedoch zugleich harmonisiertes und interoperables) System handeln soll.¹²⁰³

2.Zweck (Abs. 2)

2.1 Formulierungsvorschlag

²Das Register dient der Erfüllung folgender Aufgaben:

a.Identifizierung von Betreibern von unbemannten Luftfahrzeugsystemen;

b.Durchführung von Administrativ- und Strafverfahren gegen Betreiber und Fernpiloten von unbemannten Luftfahrzeugsystemen;

c.Unterstützung von in- und ausländischen Behörden sowie internationalen Organisationen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben gemäss der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und den darauf gestützt erlassenen Rechtsakten;

d.(…).¹²⁰⁴

2.2 Bemerkungen

Der primäre Zweck ist die Identifizierung der Betreiber. Sind Betreiber und Fernpilot nicht ein und dieselbe Person, so kann Letzterer nicht direkt durch Rückgriff auf das Register identifiziert werden, da sich Fernpiloten selbst nicht registrieren müssen. Die notwendigen Angaben können in diesem Fall beim Betreiber in Erfahrung gebracht werden.¹²⁰⁵

Das Register soll zudem der Durchführung von Administrativ- und Strafverfahren dienen. Entsprechende Verfahren sind zur Durchsetzung der Sanktionen, welche die Schweiz gemäss Art. 131 EASA-Grundordnung für Verstösse gegen die Grundverordnung sowie die Durchführungs- und die Delegierte Verordnung vorzusehen hat, notwendig.¹²⁰⁶Neben Strafverfolgungsbehörden wird z.B. auch die SUST Zugriff auf Angaben von Drohnenbetreibern benötigen.¹²⁰⁷

Des Weiteren soll das Register der Zusammenarbeit mit der EASA, der EU-Kommission und den zuständigen ausländischen Behörden dienen. Letzteres wird von der EASA-Grundverordnung explizit verlangt.¹²⁰⁸

3.Inhalt (Abs. 3)

3.1 Formulierungsvorschlag

³Das Register enthält folgende Daten:

a.bei natürlichen Personen: vollständiger Name und Geburtsdatum;

b.bei juristischen Personen: Name oder Firma und Unternehmens-Identifikationsnummer (UID);

c.Adresse des Betreibers;

d.E-Mail-Adresse und Telefonnummer des Betreibers;

e.Nummer der Versicherungspolice jedes unbemannten Luftfahrzeugsystems des jeweiligen Betreibers, sofern dafür eine Versicherung erforderlich ist.

3.2 Bemerkungen

Der Formulierungsvorschlag zum Inhalt des Registers ist stark an Art. 14 Abs. 2 Durchführungsverordnung angelehnt; die dort aufgelisteten Informationen sind bei der Selbstregistrierung anzugeben und somit selbstredend auch im Register zu speichern.¹²⁰⁹Bei den registrierten Informationen handelt es sich um Personendaten bzw. um Daten,¹²¹⁰weshalb dieser Begriff im Formulierungsvorschlag zu Abs. 3 sowie den nachfolgenden Absätzen verwendet wird.

Kann eine natürliche Person bei der Registrierung keine E-Mail-Adresse und/oder keine (persönliche) Telefonnummer angeben, so wäre diese Angabe auch nicht im Register enthalten. Solange der Zweck der Identifizierung des Betreibers dennoch erreicht werden kann, ist nicht zwingend auf die Vollständigkeit der Angaben gemäss obigem Formulierungsvorschlag zu beharren.¹²¹¹

4.Datenbekanntgabe (Abs. 4 und 5)

4.1 Formulierungsvorschlag

⁴Das Register ist nicht öffentlich. Das BAZL darf folgende Daten gemäss Abs. 3 Personen bekannt geben:

a.die im Hinblick auf die Geltendmachung von Ansprüchen gemäss dem Bundesgesetz über den Datenschutz und/oder dem Schweizerischen Zivilgesetzbuch ein hinreichendes Interesse geltend machen: Name und Adresse des Betreibers;

b.(…).¹²¹²

⁵Das BAZL stellt für Gesuche nach Abs. 4 ein Onlineformular zur Verfügung.»

4.2 Bemerkungen

Das Register sollte vom Grundsatz der Nichtöffentlichkeit ausgehen und dieser explizit im Gesetz verankert werden.¹²¹³Des Weiteren erfolgt die Identifizierung eines Drohnenbetreibers nicht direkt, d.h. gestützt auf die durch die Fernidentifizierung ausgesendeten Informationen. Vielmehr muss sich eine betroffene Person dafür an das BAZL wenden.¹²¹⁴Von diesem Verständnis geht auch die Bestimmung zur direkten Fernidentifizierung aus; die Personalien des Betreibers werden nicht direkt übermittelt.¹²¹⁵

Betreiber von Drohnen, welche keine Informationen zur Fernidentifizierung übertragen müssen (d.h. solchen der Klasse C0¹²¹⁶sowie selbst gebauten Drohnen¹²¹⁷), können nur visuell identifiziert werden, was mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist.¹²¹⁸Somit verbleibt in diesem Bereich eine Lücke im Rechtsschutz. Relativiert wird die Problematik durch die beschränkte Verbreitung selbst gebauter Drohnen sowie den Umstand, dass (Kleinst-)Drohnen der Klasse C0 nahe dem Betreiber fliegen müssen, damit die relevanten Betriebsvorschriften eingehalten werden können.¹²¹⁹.

Bringt eine Person schlüssig vor, dass sie von einer (unerwünschten) drohnengestützten Datenbearbeitung betroffen war, so hat das BAZL die nachgesuchten Daten bekannt zu geben. Es ist somit kein strenger Massstab anzu- wenden; Glaubhaftmachung genügt.¹²²⁰Im Sinne der Verhältnismässigkeit sind selbstredend jeweils nur diejenigen Daten bekannt zu geben, welche für den konkreten Zweck notwendig sind.¹²²¹Zur Geltendmachung des datenschutzrechtlichen Auskunftsrechts etwa sind einzig Name und Adresse des (vermeintlich) Verantwortlichen notwendig.¹²²²Das Geburtsdatum einer natürlichen Person oder Angaben zur Versicherung der Drohne sind hingegen für die Durchsetzung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen unerheblich. Aus diesem Grund sollte das Gesetz festlegen, dass «nur» Name und Adresse des Betreibers bekannt gegeben werden dürfen.¹²²³

Trotz der offenen Formulierung («darf») hat bei Nachweis eines hinreichenden Interesses grundsätzlich eine Bekanntgabe zu erfolgen.¹²²⁴Dabei stellt bereits die Angabe der Betreibernummer im Hinblick auf die Geltendmachung von datenschutzrechtlichen Ansprüchen ein solches Interesse dar.¹²²⁵Gleich sollte es sich auch verhalten, wenn eine Person glaubhaft den Bestand von Ansprüchen gestützt auf das ZGB geltend macht. Dies kommt etwa in Betracht, wenn das Datenschutzrecht gar nicht anwendbar ist¹²²⁶ bzw. ein Vorgehen über den Besitzschutz infrage kommt.¹²²⁷Damit stünden der betroffenen Person die für die Wahrnehmung ihrer Rechte notwendigen Angaben zur Verfügung. Die bestehende Schutzpflicht im Rahmen der informationellen Selbstbestimmung wäre dadurch wahrgenommen.¹²²⁸

Das Onlineformular soll eine möglichst effiziente und einfache Art der Betreiberabfrage ermöglichen. Gleichzeitig ist das BAZL damit in der Lage, eine Übersicht über die eingegangenen Anfragen zu erhalten sowie ggf. bei rechtsmissbräuchlichen Anfragen (z.B. Massen- oder querulatorischen Anfragen) einzuschreiten.¹²²⁹ — S. 171 —Ein Miteinbezug des EDÖB bei der Datenbekanntgabe erscheint nicht sinnvoll. Dieser ist zwar für die Überwachung der Einhaltung von datenschutzrechtlichen Vorschriften zuständig, ist aber am Registrierungsverfahren nicht beteiligt und hat deshalb auch keinen (direkten) Zugang zum Register. Hinzu kommt, dass er de lege lata nur ausnahmsweise dazu berufen ist, bei Auseinandersetzungen zwischen Privaten einzugreifen.¹²³⁰Gemäss Art. 43 Abs. 1 E-DSG kann der EDÖB zwar grundsätzlich gegen jede «private Person» vorgehen;¹²³¹aufgrund fehlender (personeller) Mittel wird dies aber realistischerweise weiterhin nur bei gravierenden und/oder systematischen Datenschutzverletzungen in Betracht kommen.¹²³²

5.Zugriff im Abrufverfahren (Abs. 6)

5.1 Formulierungsvorschlag

⁶Folgende Behörden können im Abrufverfahren Einsicht in Daten des Registers nehmen:

a.die Polizei in Daten, welche die Identifizierung des Betreibers ermöglichen;

b.die Strafverfolgungs- und Gerichtsbehörden im Rahmen von Verfahren zur Beurteilung von Widerhandlungen gegen Bestimmungen des Schweizer Rechts sowie Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und der darauf gestützt erlassenen Rechtsakte;

c.die Untersuchungsstelle im Rahmen von Untersuchungen von Zwischenfällen im Luftverkehr;

d.ausländische Behörden und internationale Organisationen im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben gemäss der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und den darauf gestützt erlassenen Rechtsakten;

e.(…).¹²³³

5.2 Bemerkungen

Ein Einsichtsrecht im Abrufverfahren¹²³⁴von Polizei sowie Strafverfolgungs- und Gerichtsbehörden sollte unbedingt vorgesehen werden. Im Unterschied zur Datenbekanntgabe an Private sind diese Behörden dadurch nicht auf — S. 172 —eine Mitwirkung des BAZL angewiesen, um den Inhalt des Registers zu konsultieren. Durch ihr Einsichtsrecht werden sie in die Lage versetzt, gegenüber fehlbaren Drohnenbetreibern das (Straf-)Recht durchzusetzen.¹²³⁵Die SUST wird im LFG als «Untersuchungsstelle» bezeichnet, weshalb dieser Begriff ebenso im Formulierungsvorschlag verwendet wird.¹²³⁶

Die Datenbekanntgabe an ausländische Behörden sowie internationale Organisationen ist in Art. 107a Abs. 5 E-LFG bereits geregelt.¹²³⁷Die Bestimmung ist jedoch allgemein formuliert und deckt die Einspeisung von Daten in den Informationsspeicher gemäss Art. 74 Abs. 1 EASA-Grundverordnung durch das BAZL nicht hinreichend ab.¹²³⁸Da die Daten im Informationsspeicher jederzeit und ohne Mitwirkung und Kontrolle des BAZL abgerufen werden können, gehen damit erhöhte Risiken für die Persönlichkeitsrechte der Drohnenbetreiber einher.¹²³⁹Aus diesem Grund ist auch Datenbekanntgabe an Luftfahrtbehörden ausländischer Staaten sowie die europaweit wirken- den Luftfahrtorganisationen (primär EASA) zu normieren.¹²⁴⁰Durch die explizite Regelung dieser Form des Datenaustauschs wird sichergestellt, dass eine genügend spezifische Grundlage für den regelmässigen bzw. jederzeiti- gen Zugriff auf Personendaten durch ausländische Behörden sowie die EASA besteht.¹²⁴¹

III.Unkommentierter Formulierungsvorschlag

Der Übersichtlichkeit halber wird der Formulierungsvorschlag nachstehend in seiner gesamten Länge und ohne Kommentierungen und Fussnoten wiedergegeben.

¹Das BAZL führt das schweizerische Register der Betreiber von unbemannten Luftfahrzeugsystemen im Sinne von Art. 2 Ziff. 2 Verordnung (EU) Nr. 2019/947.

²Das Register dient der Erfüllung folgender Aufgaben:

a.Identifizierung von Betreibern von unbemannten Luftfahrzeugsystemen;

b.Durchführung von Administrativ- und Strafverfahren gegen Betreiber und Fernpiloten von unbemannten Luftfahrzeugsystemen;

c.Unterstützung von in- und ausländischen Behörden sowie internationalen Organisationen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben gemäss der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und den darauf gestützt erlassenen Rechtsakten;

d.(…).

³Das Register enthält folgende Daten:

a.bei natürlichen Personen: vollständiger Name und Geburtsdatum;

b.bei juristischen Personen: Name oder Firma und Unternehmens-Identifikationsnummer (UID);

c.Adresse des Betreibers;

d.E-Mail-Adresse und Telefonnummer des Betreibers;

e.Nummer der Versicherungspolice jedes unbemannten Luftfahrzeugsystems des jeweiligen Betreibers, sofern dafür eine Versicherung erforderlich ist.

⁴Das Register ist nicht öffentlich. Das BAZL darf folgende Daten gemäss Abs. 3 Personen bekannt geben:

a.die im Hinblick auf die Geltendmachung von Ansprüchen gemäss dem Bundesgesetz über den Datenschutz und/oder dem Schweizerischen Zivilgesetzbuch ein hinreichendes Interesse geltend machen: Name und Adresse des Betreibers;

b.(…).

⁵Das BAZL stellt für Gesuche nach Abs. 4 ein Onlineformular zur Verfügung.

⁶Folgende Behörden können im Abrufverfahren Einsicht in Daten des Registers nehmen:

a.die Polizei in Daten, welche die Identifizierung des Betreibers ermöglichen;

b.die Strafverfolgungs- und Gerichtsbehörden im Rahmen von Verfahren zur Beurteilung von Widerhandlungen gegen Bestimmungen des Schweizer Rechts sowie Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und der darauf gestützt erlassenen Rechtsakte;

c.die Untersuchungsstelle im Rahmen von Untersuchungen von Zwischenfällen im Luftverkehr;

d.ausländische Behörden und internationale Organisationen im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben gemäss der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und den darauf gestützt erlassenen Rechtsakten;

e.(…).