Erläuternder Bericht

Laut Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV werden völkerrechtliche Verträge unter anderem dem fakultativen Referendum unterstellt, wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). Um den Verpflichtungen des Übereinkommens betreffend den ausserprozessualen Zeugenschutz nachzukommen, muss eine entsprechende gesetzliche Regelung geschaffen werden. Der Bundesbeschluss zur Ratifizierung des Übereinkommens ist somit dem fakultativen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen.

6.1.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von Zeugen

Auch wenn Zeugenschutz grundsätzlich dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzurechnen ist, besteht ein enger Sachzusammenhang mit dem Strafverfahren. Die Sphäre Dritter, insbesondere des Beschuldigten, kann durch Massnahmen des Zeugenschutzes berührt werden. Der Zeugenschutz dient der Sicherung des staatlichen Strafverfolgungsanspruches. Der Zeuge ist in aller Regel nur deswegen gefährdet, weil er bereit ist oder war, in einem Strafverfahren auszusagen und mit den Strafverfolgungsbehörden zusammenzuarbeiten.

Die umfassende Kompetenz des Bundes zum Erlass von Bestimmungen auf dem Gebiet des Strafprozessrechts gemäss Art. 123 BV stellt allein keine genügende Grundlage für die Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes in Bundesstrafverfahren dar¹⁵³. Zwischen dem Strafprozessrecht und dem ausserprozessualen Zeugenschutz besteht zwar ein enger sachlicher Zusammenhang; bei den Bestimmungen zum ausserprozessualen Zeugenschutz handelt es sich aber vornehmlich um Bestimmungen materieller, und nicht prozessualer Natur. Es erscheint aber aus verfassungsrechtlicher Sicht vertretbar, davon auszugehen, dass dem Bund eine implizite Kompetenz (implied power) zukommt, für seine eigenen Verfahren eine Regelung zum Schutze von gefährdeten Personen zu treffen.

Eine Bundeslösung im Sinne einer einheitlichen Regelung für kantonale und Bundesstrafverfahren ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn die Ausgestaltung des ausserprozessualen Zeugenschutzes eine Dimension erreicht, die eine Koordination unter Einbezug des Bundes als unerlässlich erscheinen lässt (Art. 57 Absatz 2 BV). Eine solche ist bei wenig eingreifenden Massnahmen (Beratung, Bereitstellung von Hilfsmitteln, Personenschutz, vorübergehende sichere Unterbringung) noch nicht gegeben. Angesichts der kleinräumigen Verhältnisse in der Schweiz überschreiten zwar auch geringfügigere Aktionen zum Schutz von gefährdeten Zeugen schnell einmal die Kantonsgrenzen. Auch auf dieser Ebene liegt aber die Sorge für die Koordination noch in erster Linie bei den Kantonen, da der Grundsatz der primären Verantwortung der Kantone für die innere Sicherheit auf ihrem Gebiet auch den Bereich der Koordination umfasst.

Damit zusätzlich zu Art. 123 BV aus der Koordinationskompetenz des Artikel 57 Absatz 2 BV eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes abgeleitet werden kann, müssen (weitere) Sachbereiche tangiert sein, die mindestens teilweise in die Zuständigkeit des Bundes fallen. Ein ausgebauter ausserprozessualer Zeugenschutz mit tiefgreifenden Schutzmassnahmen berührt mehrere Kompetenzbereiche des Bundes, die ihm eine umfassende Rechtsetzungskompetenz verleihen. Es können hierbei