Erläuternder Bericht

1 Grundzüge des Zusatzprotokolls

1.1 Ausgangslage

Das Zusatzprotokoll zur Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung über das Recht auf Mitwirkung an den Angelegenheiten der kommunalen Gebietskörperschaften (nachfolgend: Zusatzprotokoll; SEV 207) bezweckt den Schutz der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung an den Angelegenheiten der kommunalen Gebietskörperschaften. Es steht den Vertragsstaaten der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung offen, die die Schweiz am 17. Februar 2005 ratifiziert hat (SR 0.102).

Der Bundesrat hat in seinem Zehnten Bericht vom 27. Februar 2013 über die Schweiz und die Konventionen des Europarates das Zusatzprotokoll zur Priorität «C» gezählt. Diese Kategorie umfasst die Abkommen, die für die Schweiz von Interesse wären, deren Ratifikation in naher Zukunft jedoch juristische, politische oder praktische Probleme aufwerfen würde (BBl 2013 2145, 2155 u. 2170). Der Bundesrat führte aus, die Schweiz beabsichtige keine Unterzeichnung. Diese Position werde von den Kantonsbehörden geteilt. Der Bundesrat begründete die C-Priorisierung wie folgt: Der Schutz der Partizipation der Bürgerinnen und Bürger am Gemeindeleben sei ein wichtiger Faktor des demokratischen Lebens und der guten Regierungsführung auf lokaler Ebene. Diese Rechte seien in der ganzen Schweiz geschützt und garantiert. Weiter sei zu berücksichtigen, dass das Zusatzprotokoll Fragen regle, die nicht dem Wesen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung entsprächen. Diese habe zum Ziel, die Gemeindeautonomie gegenüber den übergeordneten (nationalen oder föderalen) staatlichen Behörden zu garantieren.

Die Frage einer Ratifikation des Zusatzprotokolls durch die Schweiz wurde wieder aktuell mit einer am 8. September 2014 im Ständerat eingereichten Motion, die eine Unterzeichnung des Zusatzprotokolls verlangte (Mo. 14.3674, Minder). Die Motion macht geltend, dass den Gemeinden durch eine Ratifikation des Zusatzprotokolls keine neuen Pflichten erwüchsen. Im Gegenteil könnten die hiesigen Gemeinden geradezu als Vorbild für die lokale direktdemokratische Mitwirkung bezeichnet werden. Um jedoch dieses urschweizerische Prinzip auch für die Zukunft nachhaltig zu sichern, sei das Zusatzprotokoll zu unterzeichnen.

Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion, weil vor einer Ratifikation die Stellungnahmen der Kantone einzuholen ist. Der Bundesrat erklärte sich aber bereit, zu prüfen, ob eine Ratifikation des Zusatzprotokolls inzwischen möglich sei.

1.2 Entstehung

Das Zusatzprotokoll ist wie die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom Steuerungsausschuss des Europarats für lokale und regionale Demokratie (CDLR; heute: CDDG) erarbeitet worden. Vorausgegangen sind zahlreiche Berichte, Resolutionen und Empfehlungen. Das Zusatzprotokoll ist das rechtsverbindliche Ergebnis dieser Arbeiten.

Die Arbeiten des Europarats im Bereiche der lokalen Mitwirkung reichen weit zurück. Bereits an der 3. Konferenz der für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zuständigen Minister des Europarates, die am 7.-8. September 1978 in Stockholm stattfand, wurde eine Resolution über die Mitwirkung der Bürger auf Gemeindeebene verabschiedet. Die Mitwirkung auf lokaler Ebene war ebenfalls Gegenstand der 4. Konferenz, die vom 21.-23. Mai 1980 in Madrid abgehalten wurde.

Der Ministerrat des Europarats hat drei Empfehlungen verabschiedet, die vom CDLR vorbereitet worden sind: die Empfehlung R(81)18 über die Mitwirkung auf lokaler Ebene; die Empfehlung R(96)2 über die Referenden und Volksinitiativen auf lokaler Ebene; die Empfehlung Rec(2001)19 über die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger am öffentlichen Leben auf lokaler Ebene.

Nach der Verabschiedung der Empfehlung Rec(2001)19 beschloss der CDLR, die Umsetzung dieser Empfehlung genau zu verfolgen und ein rechtlich bindendes Instrument auszuarbeiten. In der Folge erklärten die für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zuständigen Ministerinnen und Minister des Europarates an ihrer 14. Konferenz, die am 24. und 25. Februar 2005 in Budapest stattfand, die Ausarbeitung einer Konvention über die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger auf lokaler und regionaler Ebene prüfen zu wollen.