Rapport explicatif

1 Présentation du Protocole additionnel

1.1 Contexte

Le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (ci-après « protocole » ; STCE n° 207) vise à protéger les droits des citoyens à la participation aux affaires publiques locales. Elle est ouverte aux Etats parties à la Charte, que la Suisse a ratifiée le 17 février 2005 (RS 0.102).

Dans son Dixième rapport du 27 février 2013 sur la Suisse et les conventions du Conseil de l’Europe, le protocole a été classé en priorité C. Cette catégorie contient les conventions qui présentent un intérêt pour la Suisse, mais dont la ratification dans un proche avenir poserait des problèmes juridiques, politiques ou pratiques (FF 2013 1915, 1925, 1939). Le Conseil fédéral y explique que la Suisse n’envisage pas de signer le protocole, position partagée par les autorités cantonales. Il argumente comme suit : « La protection de la participation des citoyens à la vie locale constitue un élément important de la vie démocratique et de la bonne gouvernance au niveau local. Or, ces droits sont protégés et garantis partout en Suisse. Il faut également considérer que le protocole règle des questions qui ne correspondent pas à la nature intrinsèque de la charte européenne de l’autonomie locale. Cette dernière a en effet pour but de garantir l’autonomie locale vis-à-vis de l’autorité étatique supérieure (nationale ou fédérale). »

La question d’une ratification du protocole est redevenue actuelle du fait d’une motion déposée au Conseil des Etats le 8 septembre 2014, demandant que le Conseil fédéral le signe (motion Minder 14.3674). L’auteur de la motion estime que cela ne confèrerait pas de nouvelles obligations aux communes politiques de Suisse et qu’au contraire, celles-ci montrent de manière exemplaire ce qu’est la participation démocratique au niveau local. Il prône la signature du protocole par la Suisse pour garantir un avenir durable à ce principe profondément suisse.

Le Conseil fédéral a proposé au Parlement de rejeter la motion, car il lui faut d’abord prendre l’avis des cantons. Il s’est cependant déclaré disposé à examiner si la ratification est aujourd’hui possible. Il a par conséquent décidé d’ouvrir une consultation.

1.2 Genèse du protocole

Le protocole, comme la Charte européenne de l’autonomie locale, a été élaboré par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR, aujourd’hui CDDG), sur la base de nombreux rapports, résolutions et recommandations. Les normes qu’il contient sont

l’aboutissement de ces travaux.

Les travaux du Conseil de l’Europe dans le domaine de la participation au niveau local ont une longue histoire. Dès la 3^econférence des ministres européens responsables des collectivités locales (Stockholm, 7 et 8 septembre 1978), ceux-ci ont adopté une résolution concernant la participation des citoyens au niveau des communes. Ce sujet figure de nouveau dans les conclusions de leur 4^esession (Madrid, 21 au 23 mai 1980).

Le Comité des ministres a émis trois recommandations préparées par le CDLR : la recommandation n° R (81)18 relative à la participation au niveau communal; la recommandation n° R (96)2 sur les référendums et les initiatives populaires au niveau local; la recommandation Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.

A la suite de l’adoption de cette dernière, le CDLR a décidé de suivre de près sa mise en œuvre et d’élaborer des normes. A sa 14^esession (Budapest, 24 et 25 février 2005), la Conférence des ministres a décidé d’étudier l’élaboration d’une convention sur la participation des citoyens aux niveaux local et régional. Cet agenda a été approuvé par la suite à

l’occasion du 3^eSommet des chefs d’Etat et de gouvernement (Varsovie, 16 et 17 mai 2005).

Le CDLR a préparé des propositions concrètes de dispositions. Lors de la 15^eConférence ministérielle (Valence, 15 et 16 octobre 2007), les ministres ont décidé de mener à bonne fin l’élaboration d’un protocole additionnel à la Charte de l’autonomie locale. Le CDLR a achevé en avril 2009 la rédaction du projet, qui a été approuvé et ouvert à la signature des Etats membres parties à la Charte par les délégués des ministres lors de la 16^esession de la Con-