Erläuternder Bericht

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln des Zusatzprotokolls

2.1 Präambel

Die kurze Präambel hält die Gründe für die Schaffung des Zusatzprotokolls fest. Wie in der Präambel der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung wird im dritten Absatz der Präambel des Zusatzprotokolls festgehalten, dass die Mitwirkung an den öffentlichen Angelegenheiten ein allen Europaratsstaaten gemeinsamer demokratischer Grundsatz ist. Die Erwähnung der Konvention des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten (SEV 205; von der Schweiz nicht unterzeichnet) im sechsten Absatz soll auf die enge Verbindung aufmerksam machen, die zwischen dieser Konvention und dem Zusatzprotokoll besteht (vgl. dazu unten, Ziff. 2.3 zu Art. 2 Abs. 2). Die Erklärung und der Aktionsplan des Dritten Gipfels der Staats- und Regierungschefs des Europarats, die im siebten Absatz erwähnt werden, enthalten insbesondere die Absichtserklärung der Staats- und Regierungschefs, die Arbeiten im Bereich der Demokratie zu verstärken und diesbezügliche Normen zu entwickeln, soweit sich dies als nötig erweist (Erklärung, Ziff. 3; Aktionsplan, Ziff. 3; abrufbar unter http://www.coe.int/t/dcr/summit/default_DE.asp? > Schlusserklärung).

2.2 Artikel 1 Recht auf Mitwirkung an den Angelegenheiten einer kommunalen Gebietskörperschaft

Der erste Absatz von Artikel 1 stellt die grundlegende Bestimmung des Zusatzprotokolls dar: Die Vertragsstaaten garantieren jeder Person in ihrem Zuständigkeitsbereich das Recht auf Mitwirkung an den Angelegenheiten kommunaler Gebietskörperschaften. Damit wird ausgedrückt, dass das Mitwirkungsrecht ein Individualrecht ist, das sich an die Vertragsstaaten richtet. Diese sind für dessen Umsetzung verantwortlich.

Im zweiten Absatz wird der Inhalt dieses Mitwirkungsrechts definiert: Es bezeichnet das Recht, die Ausübung der Zuständigkeiten einer kommunalen Gebietskörperschaft bestimmen oder beeinflussen zu wollen.

Der dritte Absatz auferlegt den Vertragsparteien des Zusatzprotokolls die Verpflichtung, einen gesetzlichen Rahmen zu schaffen oder zu erhalten, der die Ausübung des Mitwirkungsrechts erleichtert. Dieser Rahmen muss nicht für alle Personen gleich sein, sondern kann Massnahmen vorsehen, die je nach den objektiven Eigenschaften der Personen oder Gebietskörperschaften verschieden ausfallen. Als Beispiel erwähnt der dritte Absatz Massnahmen, die nur für Wählerinnen und Wähler gelten. Schliesslich hält er fest, dass durch solche Unterscheidungen niemand ungerechtfertigt diskriminiert werden darf.

Absatz 4.1 gewährleistet auf völkerrechtlicher Ebene das aktive und passive Wahlrecht auf kommunaler Ebene. Ein solches Recht wird in keinem anderen internationalen Abkommen garantiert. Artikel 3 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention (SEV 009; von der Schweiz nicht unterzeichnet) gewährleistet einzig freie Wahlen der Legislative. Artikel 3 Absatz 2 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung sieht die demokratische Wahl der Räte oder Versammlungen vor, ohne dies aber als Individualrecht auszugestalten. Die in einer grossen Mehrheit der schweizerischen Gemeinden praktizierte direkte Versammlungsdemokratie (Bürgerversammlungen) wird durch diese Bestimmung nicht in Frage gestellt. Absatz 4.1 des Zusatzprotokolls ist also nicht so zu verstehen, dass eine Pflicht zur Schaffung von Gemeindeparlamenten besteht (vgl. Kilian Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel, Diss. St. Gallen 2011, S. 410). Das aktive und passive Wahlrecht kann von den Vertragsparteien gemäss Absatz 5.1 eingeschränkt und von Bedingungen abhängig gemacht werden. Das Wahlrecht kann somit beispielsweise ans Schweizer Bürgerrecht, an den Wohnsitz in der Gemeinde und die Volljährigkeit geknüpft werden. Das Wahlrecht wird von Absatz 4.1 des Weiteren nur für Bürgerinnen und Bürger gewährleistet, die im Wahlkreis ihren Aufenthalt haben.

Absatz 4.2 hält fest, dass es den Vertragsstaaten unbenommen bleibt, das aktive und passive Wahlrecht auch Personen einzuräumen, die nicht ihre Bürgerinnen bzw. Bürger sind oder nicht in der kommunalen Gebietskörperschaft, in der die Wahl stattfindet, ihren Aufenthalt haben.

Die Absätze 5.1-5.3 regeln die Beschränkungen, denen das Mitwirkungsrecht unterworfen werden kann. Diese Beschränkungen dürfen nicht willkürlich sein. Deshalb sieht Absatz 5.1