Erläuternder Bericht

vor, dass alle Formvorschriften, Bedingungen oder Einschränkungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen und im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei sein müssen.

Absatz 5.2 will die ethische Integrität und die Transparenz bei der Ausübung von Befugnissen und Zuständigkeiten kommunaler Gebietskörperschaften sicherstellen. Er bezweckt die Verhinderung von unannehmbaren Handlungen wie Korruption, Gewaltanwendung und Zwang und verlangt von den Vertragsparteien, dass sie dagegen die notwendigen gesetzlichen Vorkehrungen treffen. Zu diesem Zwecke erlassene Formvorschriften, Bedingungen oder Einschränkungen müssen den Voraussetzungen von Absatz 5.1 entsprechen, d.h. eine gesetzliche Grundlage aufweisen und im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei stehen.

Absatz 5.3 behandelt Formvorschriften, Bedingungen oder Einschränkungen, die einem anderen Zwecke als den in Absatz 5.2 genannten dienen. Diese müssen zusätzlich zu den in Absatz 5.1 genannten eine der drei folgenden Voraussetzungen erfüllen: Sie müssen für das Funktionieren einer wirkungsvollen demokratischen Regierung, für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft oder für die Einhaltung von völkerrechtlichen Verpflichtungen notwendig sein.

2.3 Artikel 2 Massnahmen zur Umsetzung des Mitwirkungsrechts

Absatz 1 verpflichtet die Vertragsparteien, alle Massnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um das Recht auf Mitwirkung an den Angelegenheiten kommunaler Gebietskörperschaften zu verwirklichen. Dies umfasst insbesondere gesetzgeberische Massnahmen, ohne sich hierauf zu beschränken.

In Absatz 2 finden sich die Einzelheiten zu den zu ergreifenden Massnahmen. Dieser Absatz zählt in nicht abschliessender Weise diejenigen Massnahmen auf, denen das Zusatzprotokoll ein besonderes Gewicht beimisst: Verfahren zur Beteiligung der Bevölkerung; Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten; Massnahmen für Personen, die sich besonderen Hindernissen bei der Mitwirkung gegenübersehen; Verfahren für die Behandlung von Beschwerden und von Vorschlägen bezüglich der Arbeitsweise kommunaler Gebietskörperschaften und kommunaler öffentlicher Dienste.

Was den Zugang amtlichen Dokumenten betrifft, so sah das Zusatzprotokoll ursprünglich ein eigentliches Zugangsrecht vor. Nachdem der Ministerrat des Europarats am 27. November 2008 die Konvention über den Zugang zu amtlichen Dokumenten verabschiedet und zur Unterzeichnung aufgelegt hatte, wurde dieser Vorschlag verworfen. Das Zusatzprotokoll verlangt nun bloss Zugangsverfahren zu amtlichen Dokumenten, die im Einklang mit der verfassungsmässigen Ordnung und den völkerrechtlichen Verpflichtungen des Vertragsstaats stehen. Es steht einer Ratifikation durch die Schweiz deshalb nicht entgegen, dass einzelne Kantone nicht oder noch nicht das Öffentlichkeitsprinzip eingeführt haben (die Kantone Appenzell Innerrhoden, Glarus, Obwalden, Nidwalden und Thurgau haben kein Öffentlichkeitsgesetz; in den Kantonen Graubünden und Luzern ist ein Öffentlichkeitsgesetz zwar geplant, aber noch nicht in Kraft getreten).

Absatz 3 erlaubt es, die Massnahmen der Grösse und den Zuständigkeiten der lokalen Gebietskörperschaften anzupassen.

Absatz 4 wurde in Anlehnung an Artikel 4 Absatz 6 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung formuliert. Er will sicherstellen, dass die lokalen Gebietskörperschaften bei der Ausarbeitung von Massnahmen zur Umsetzung des Mitwirkungsrechts angemessen einbezogen werden. Die Anhörung der Gemeinden muss so durchgeführt werden, dass sie genügend Bedenkzeit haben; sie kann auch über den Städte- und den Gemeindeverband erfolgen (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 19. Dezember 2003 zur Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, BBl 2004 79, 93).

2.4 Artikel 3 Gebietskörperschaften, auf welche das Protokoll Anwendung fin det

Artikel 3 des Zusatzprotokolls sieht wie Artikel 13 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vor, dass die Vertragsstaaten den Anwendungsbereich des Zusatzprotokolls definieren können. Den Anwendungsbereich der Charta hat die Schweiz auf die Ein-