Rapport explicatif

Le par. 4.1 garantit au niveau international un droit de vote actif et passif au niveau communal. Une telle garantie internationale n’est prévue nulle part ailleurs. En effet, l’art. 3 du premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme (STCE 009 ; non signé par la Suisse) concerne uniquement les élections législatives. Quant à l'art. 3, par. 2, de la Charte, il prévoit l’élection démocratique des membres du conseil ou de l'assemblée, mais n’énonce pas de droit individuel. La démocratie directe sous forme d'assemblées de citoyens – telle qu'elle existe dans une majorité de communes suisses – n’est pas remise en cause par cette disposition. Celle-ci ne doit pas être comprise comme une obligation de créer des parlements communaux (voir Kilian Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel, thèse St-Gall 2011, p. 410). Le droit de vote actif et passif peut être soumis à des conditions et restrictions par la législation nationale selon le par. 5.1. Il serait donc possible de le subordonner à la citoyenneté suisse, au domicile dans la commune et à la majorité. Le droit visé au par. 4.1 ne s’applique d’ailleurs qu’aux citoyens qui résident dans la collectivité locale concernée.

Le par. 4.2 souligne que le protocole ne s’oppose pas à ce que l’Etat partie accorde des droits électoraux à d’autres personnes, par exemple à des citoyens qui ne résident pas dans la collectivité locale ou à des non-citoyens.

Les par. 5.1 à 5.3 concernent la question des limitations qui peuvent et, dans certains cas, doivent être apportées à l’exercice du droit de participer aux affaires d’une collectivité locale. Bien entendu, la limitation des droits individuels ne peut pas être arbitraire. C’est pourquoi le par. 5.1 exige que toute formalité, condition ou restriction soit prévue par la loi et compatible avec les obligations juridiques internationales de l’Etat partie.

Le par. 5.2 impose à l’Etat partie de prévoir les formalités, conditions et restrictions nécessaires pour garantir que l’intégrité éthique et la transparence de l’exercice des compétences de la collectivité locale ne sont pas compromises par l’exercice du droit de participer. Cette disposition témoigne de la détermination des Etats parties à empêcher des actes totalement inacceptables, tels que la corruption ou le recours à la force ou à la contrainte. Toute formalité, condition ou restriction instaurée à cette fin doit satisfaire aux critères énoncés au par.

5.1.

Le par. 5.3 traite des formalités, conditions ou restrictions autres que celles qui sont visées au par. 5.2. Il prévoit trois critères dont l’un au moins doit être rempli (en plus de ceux du par. 5.1) pour qu’une formalité, condition ou restriction soit acceptable : être nécessaire au fonctionnement d’un régime politique véritablement démocratique, au maintien de la sécurité publique dans une société démocratique ou au respect par l’Etat des exigences de ses obligations juridiques internationales.

2.3 Art. 2 Mesures de mise en œuvre du droit de participer

Le par. 1 oblige les Etats parties à prendre toutes les mesures nécessaires afin de permettre l’exercice effectif du droit de participer aux affaires d’une collectivité locale, y compris – mais pas seulement - dans leur droit interne.

Des spécifications détaillées sur les mesures à prendre sont indiquées dans le par. 2, qui énumère, de façon non exhaustive, les mesures à prendre, relatives aux questions que les rédacteurs du protocole additionnel ont identifiées comme ayant une importance particulière : procédures de participation de la population, procédures d’accès aux documents publics, mesures en faveur des personnes confrontées à des obstacles particuliers, procédures de traitement des réclamations et suggestions concernant le fonctionnement des collectivités locales et des services publics locaux.

Le protocole prévoyait à l’origine un droit d’accès aux documents, mais cette proposition a été rejetée après que le comité des ministres du Conseil de l’Europe ait approuvé et ouvert à la signature, le 27 novembre 2008, la convention sur l’accès aux documents publics. Le protocole exige seulement la mise en place de procédure d’accès conformes à l’ordre constitutionnel et aux obligations juridiques internationales des Etats parties. Le fait que certains cantons n’aient pas instauré le principe de transparence ne s’oppose donc pas à la ratification (Appenzell Rhodes-Intérieures, Glaris, Obwald, Nidwald et la Thurgovie n’ont pas de loi sur la transparence ; une telle loi est prévue dans les cantons des Grisons et de Lucerne).