Erläuternder Bericht

worden. Der Personalbestand der ESTV ist demgegenüber gleich geblieben oder hat sich sogar leicht rückläufig entwickelt. Um die zusätzlichen Aufgaben wahrnehmen zu können, wurden schrittweise Ressourcen aus der internen und externen Prüfung abgezogen. Dies hat dazu geführt, dass die Prüfdichte mehr und mehr abgenommen hat. Die beantragten zusätzlichen Steuerprüferinnen und Steuerprüfer sollen primär dazu führen, dass die Prüfdichte wieder erhöht werden kann. Dadurch sollen für die Steuerpflichtigen die Rechtsgleichheit und -sicherheit wieder verbessert werden.

4 Rechtliche Aspekte

4.1 Verfassungsmässigkeit

Gemäss Artikel 129 BV ist der Bund beauftragt, Grundsätze über die Harmonisierung der direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden festzulegen. Er kann dabei namentlich die Steuerpflicht, die Bemessungsgrundlage und die zeitliche Bemessung harmonisieren. Verfassungsrechtlich verboten sind hingegen Eingriffe in die Tarifhoheit der Kantone.

Bereits im Rahmen der USR III hat das EFD ein Gutachten zur Verfassungskonformität der steuerlichen Massnahmen erstellen lassen⁴⁶. Einige der nun in der SV17 enthaltenen Massnahmen wurden in diesem Gutachten bereits geprüft und als verfassungskonform angesehen⁴⁷. Es handelt sich dabei um folgende Massnahmen:

 Patentbox;

 Zusätzliche F&E-Abzüge und

 Aufdeckung stiller Reserven.

Ebenfalls in diesem Gutachten geprüft wurden die Entlastungen bei der Kapitalsteuer und die Erhöhung der Dividendenbesteuerung. Bei den Entlastungen bei der Kapitalsteuer wurde die Entlastung für konzerninterne Darlehen als verfassungswidrig angesehen. Diese Massnahme ist in der SV17 nicht mehr enthalten. Bei der Erhöhung und Harmonisierung der Dividendenbesteuerung erblickte der externe Gutachter keine verfassungsrechtlichen Probleme. Als verfassungswidrig erweist sich jedoch die bereits im geltenden Recht bestehende Mindestbeteiligungsquote von 10 Prozent⁴⁸. Der Bundesrat wollte diese Quote mit der USR III abschaffen. In der Vernehmlassung hatte sich jedoch gezeigt, dass die klare Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmer die Quote beibehalten will. Deshalb verzichtet der Bundesrat darauf, die Abschaffung dieser Quote in der SV17 erneut vorzuschlagen.

Im Gutachten nicht geprüft wurden:

 die Entlastungsbegrenzung;

 die Anpassungen bei der Transponierung und

 die Ausdehnung der pauschalen Steueranrechnung.

Der Bundesrat erachtet diese Massnahmen als verfassungskonform.

Die Norm betreffend die Berücksichtigung der Städte und Gemeinden hat keine explizite Verfassungsgrundlage. Entscheidend ist aber, dass diese Massnahme keine rechtsverbindliche Wirkung entfaltet. Die Eigenständigkeit der Kantone und deren Organisationsautonomie werden mit dieser Bestimmung nicht verletzt.

4.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

4.2.1 Allgemeine Bemerkungen

Vorteilhafte und international akzeptierte steuerliche Rahmenbedingungen sind für die Schweiz zentral, um ihre Konkurrenzfähigkeit und Attraktivität als Unternehmensstandort zu erhalten. Wie bereits unter Ziffer 5.2 der Botschaft zum Unternehmenssteuerreformgesetz III vom 5. Juni 2015⁴⁹ dargelegt, sind einerseits Staatsverträge und andererseits die von der OECD erlassenen Empfehlungen, insbesondere die Resultate des BEPS-Aktionsplan zur Beurteilung der internationalen Akzeptanz des schweizerischen Unternehmenssteuerrechts von Bedeutung. Obwohl am 5. Oktober 2015 die OECD die Schlussberichte des 15 Massnahmen umfassenden BEPS-Projekts veröffentlicht hat, werden die Arbeiten im Rahmen des Inclusive Framework on BEPS fortgeführt (vgl. Ziffer 1.1.1.1). Weitere Entwicklungen sind damit zu erwarten, können heute jedoch noch nicht vorausgesehen werden. Aus diesen Gründen orientieren sich die beantragten Neuregelungen am Stand der Arbeiten per 30. Juni 2017. Anpassungen an den beantragten Neuregelungen sind nicht ausgeschlossen, um künftigen internationalen Entwicklungen Rechnung zu tragen.

Internationale Standards und Empfehlungen, wie jene der OECD, sind grundsätzlich auslegungsbedürftig. In ihrer Anwendung bestehen Ermessensspielräume, die auch politische Überlegungen beinhalten, weshalb nationale Gesetze und Regeln nicht abschliessend auf ihre internationale Akzeptanz beurteilt werden können. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass Regelungen zur Förderung der Ansiedlung, insbesondere von mobilen Faktoren, auf internationaler Ebene fortwährenden Diskussionen unterliegen und von vielen Staaten grundsätzlich infrage gestellt werden. Dies kann zu unilateralen Massnahmen einzelner Staaten gegen die beantragten Neuregelungen oder zu einer grundsätzlichen Überprüfung durch die OECD führen.

Sind die beantragten Neuregelungen an den internationalen Standards der OECD ausgerichtet, so wird gleichzeitig auch die Zielsetzung der gemeinsamen Erklärung über die Unternehmensbesteuerung mit der EU (vgl. Ziffer 1.1.1.2) erfüllt.

4.2.2 Die BEPS-Mindeststandards

Nach der Veröffentlichung der Schlussergebnisse aus dem BEPS-Projekt am 5. Oktober 2015 liegt nun der Schwerpunkt auf der Umsetzung, insbesondere der vier Mindeststandards (vgl. Ziffer 1.1.1.1). Nachfolgend werden die beiden Mindeststandards näher vorgestellt, die für die SV17 von besonders hoher Bedeutung sind: BEPS-Massnahme 5 „Wirksame Bekämpfung schädlicher Steuerpraktiken unter Berücksichtigung von Transparenz und Substanz“ sowie BEPS-Massnahme 13 „Länderbezogene Berichterstattung“.