Erläuternder Bericht

Am 23. November 2018 teilte die EU der Schweiz mit, dass die Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens aus ihrer Sicht abgeschlossen seien. Sie verstärkte den Druck auf die Schweiz hinsichtlich eines raschen Abschlusses des Abkommens, indem sie sich fortan weigerte, die bestehenden bilateralen Abkommen weiter zu aktualisieren, es sei denn, dies liege im Einzelfall im überwiegenden Interesse der EU. Aufgrund der noch offenen Punkte verzichtete der Bundesrat auf die Paraphierung des Entwurfs des institutionellen Rahmenabkommens und unterzog ihn einer breiten, landesweiten Konsultation. Diese erlaubte es, drei Punkte zu identifizieren, bei denen noch Klärungsbedarf bestand: die Richtlinie 2004/83/EG, die FlaM im Bereich des Lohnschutzes und die staatlichen Beihilfen. Über diese Punkte informierte der Bundesrat die Europäische Kommission mit Schreiben vom 7. Juni 2019.⁵¹ Die im Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens enthaltenen institutionellen Lösungen wurden nicht als klärungsbedürftig erachtet und daher im Schreiben des Bundesrates nicht erwähnt.

Nach Einbezug der Kantone und Sozialpartner legte der Bundesrat am 11. November 2020 seine Position zu den drei verbleibenden offenen Punkten im Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens fest. Die Nachverhandlungen mit der EU ab Januar 2021 zu den von der Schweiz verlangten Klärungen führten zu einem besseren gegenseitigen Verständnis. Sie bestätigten aber vor allem die grundsätzlichen Differenzen in den Bereichen Personenfreizügigkeit, Lohnschutz und staatliche Beihilfen.

Am 26. Mai 2021 nahm der Bundesrat eine Gesamtbeurteilung des Ergebnisses der Verhandlungen über den Entwurf des institutionelle Rahmenabkommens vor.⁵² Er kam zum Schluss, dass zwischen der Schweiz und der EU in zentralen Bereichen des Entwurfs des institutionellen Rahmenabkommens weiterhin substanzielle Differenzen bestanden. Für ihn waren daher die Voraussetzungen für einen Abschluss des institutionellen Rahmenabkommens nicht gegeben. Er beschloss deshalb, es nicht zu unterzeichnen und damit die diesbezüglichen Verhandlungen zu beenden. Der Bundesrat sah es aber im gemeinsamen Interesse der Schweiz und der EU, die bewährte bilaterale Zusammenarbeit zu sichern und die bestehenden Abkommen konsequent weiterzuführen. Die EU setzte ihre Praxis fort, die Aktualisierung von Binnenmarktabkommen sowie die Zusammenarbeit in anderen Bereichen mit der Lösung der institutionellen Fragen zu verknüpfen, und stufte die Schweiz am 12. Juni 2021 für Horizon Europe auf den Status eines nicht-assoziierten Drittstaates herab.

2.1.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

2.1.3.1 Interessenlage

Nach dem Abschluss der Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens nahm der Bundesrat eine Lagebeurteilung seiner Europapolitik vor. Nach der Abwägung der vier Handlungsoptionen – reines Freihandelsverhältnis, Fortsetzung des bilateralen Wegs, Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), Beitritt zur EU (s. Ziff. 1.2) – kam der Bundesrat zum Schluss, dass es im Interesse