Rapport explicatif

Modification de la loi sur les banques

Condensé

Le 11 mars 2022, le Conseil fédéral a décidé d’introduire un nouvel instrument destiné à renforcer la stabilité du secteur financier sous la forme d’un mécanisme public de garantie des liquidités en faveur des banques d’importance systémique (public liquidity backstop [PLB]). À cet égard, il a chargé le Département fédéral des finances (DFF) d’élaborer d’ici à l’été 2023 un projet destiné à la consultation. En vertu des art. 184,

al. 3, et 185, al. 3, de la Constitution, il a mis en vigueur l’instrument PLB par voie d’or-

donnance le 16 mars 2023 en réaction à la perte de confiance majeure envers Credit

Suisse et au risque de faillite imminente; ces deux éléments ont conduit à une acquisi-

tion de la banque par UBS le 19 mars 2023. Il s’agit à présent de transposer en droit

ordinaire les bases légales du PLB introduites par l’ordonnance ainsi que d’autres éléments de celle-ci. À cet effet, le présent rapport soumet des propositions de modifica-

tion de la loi sur les banques (LB) en lien avec l’octroi par la Confédération de garanties du risque de défaillance pour les prêts d’aide sous forme de liquidités accordés par la Banque nationale suisse (BNS) à des banques d’importance systémique.

Contexte

Les banques d’importance systémique ou qui font partie d’un groupe financier d’importance systémique (systemically important banks [SIB]) assurent entre autres les fonctions d’importance systémique prévues dans la LB, notamment les activités de dépôt et de crédit en Suisse ainsi que le trafic des paiements. Le caractère indispensable et non substituable à court terme de ces fonctions fait que la stabilité des SIB est primordiale pour l’économie et le système financier suisses. En raison de sa taille, de sa position sur le marché ainsi que de son imbrication dans le système financier et dans l’économie, une SIB en situation d’urgence ou de faillite peut ouvrir de graves failles dans le système financier, comme l’a montré la crise financière et économique mondiale qui a duré de 2007 à 2009, avec de lourdes conséquences sur l’ensemble du système bancaire et de paiement ainsi que sur l’économie suisses. En outre, une telle situation affaiblirait considérablement et durablement la place financière et économique qu’est la Suisse.

Bien que la législation suisse prévoie des exigences accrues en matière de fonds propres et de liquidités, il peut arriver que les liquidités de la banque, sa capacité à se financer sur le marché et les liquidités fournies par la BNS à titre d’aide extraordinaire sous forme de liquidités (emergency liquidity assistance [ELA]) ne suffisent pas à assurer la stabilité de la SIB concernée, ni à permettre un assainissement ou une faillite tout en garantissant le maintien des fonctions d’importance systémique. Des événements entraînant une perte de confiance brutale des acteurs du marché envers une SIB peuvent donc conduire à la faillite une banque solvable par manque de liquidités.

C’est pourquoi, le 11 mars 2022, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances (DFF) d’élaborer un projet destiné à la consultation en vue d’introduire un mécanisme public de garantie des liquidités en faveur des SIB, l’objectif étant de compléter le dispositif too big to fail (TBTF) actuel de la Suisse par un élément essentiel répondant aux meilleures pratiques internationales. L’introduction explicite d’un PLB constitue en outre un moyen de prévenir la perte de confiance des clients et des acteurs du marché financier, de sorte que son existence même contribue à éviter de devoir effectivement l’actionner.

À la mi-mars 2023, dans un contexte tendu sur les marchés financiers, la perte de confiance de longue date à l’égard de Credit Suisse a fini par être telle que la banque n’aurait pas été en mesure de poursuivre son activité sans la mise en œuvre de mesures radicales. UBS a ainsi fait l’acquisition de Credit Suisse, une opération qui a nécessité un approvisionnement par la BNS de liquidités garanti par l’État. Le 16 mars 2023, à travers l’ordonnance sur les prêts