Rapporto esplicativo

1.2 Necessità di agire e obiettivi

L’impegno a favore dei diritti umani in Svizzera è un mandato costituzionale e legislativo. L’abolizione della pena di morte e la prevenzione della tortura sono inoltre obiettivi concreti della strategia di politica estera del Consiglio federale 2020-2023 (SPE 20-23, obiettivo 1.3.). A settembre 2017 la Svizzera è entrata a far parte dell’Alleanza Globale e a marzo 2021 ha appoggiato l’adozione della raccomandazione del Consiglio d’Europa per limitare, insieme agli Stati determinati a perseguire il medesimo obiettivo, il commercio degli strumenti di tortura a livello internazionale. Con il presente avamprogetto anche la legislazione nazionale verrà adeguata agli sviluppi internazionali e alle normative dell’UE. Sarebbe sconcertante se la Svizzera, a causa della mancanza di direttive in materia, venisse utilizzata come scappatoia per queste merci, soprattutto se si parla di un settore marginale dal punto di vista economico.

Finora in Svizzera la suddetta raccomandazione del Consiglio d’Europa è stata applicata solo in parte. L’articolo 21 lettera c della legge del 15 dicembre 2000⁸ sugli agenti terapeutici (LATer) vieta il commercio di medicamenti «se si può presumere che essi siano destinati all’esecuzione di esseri umani⁹». Nell’articolo 50 dell’ordinanza del 14 novembre 2018¹⁰ sulle autorizzazioni nel settore dei medicamenti (OAMed) vengono citate le procedure di autorizzazione per medicamenti utilizzabili per la pena di morte. Tali elenchi di beni sono pubblicati da Swissmedic¹¹ e corrispondono a quelli contenuti nell’allegato 2 della raccomandazione del Consiglio d’Europa e nell’allegato IV del regolamento anti-tortura dell’UE.

La raccomandazione del Consiglio d’Europa regolamenta però anche altri beni, in particolare quelli che possono essere utilizzati solo per la pena di morte o la tortura e quelli che trovano anche altri impieghi. L’obiettivo del presente progetto è creare una base giuridica per controllare il commercio di tali beni e vietarlo ove necessario. In questo modo è possibile impedire in Svizzera transazioni non autorizzate nell’UE e creare un effetto dissuasivo.

1.3 Alternative esaminate e opzione scelta

In Svizzera al momento non esiste una legge nazionale sul controllo dei beni che possono essere utilizzati per la tortura o per la pena di morte. Sono in vigore leggi settoriali relative a determinati beni, come la LATer, la legge del 20 giugno 1997¹² sulle armi (LArm), la legge del 13 dicembre 1996¹³ sul controllo dei beni a duplice impiego (LBDI) e la legge federale del 13 dicembre 1996¹⁴. sul materiale bellico (LMB). Alcuni dei beni citati nel regolamento UE (e quindi anche nella raccomandazione del Consiglio d’Europa), ad esempio le sostanze irritanti, sono menzionati anche nella legislazione di cui sopra (v. commenti all’articolo 12). Tali leggi non prevedono però il caso in cui tali beni siano utilizzati per la tortura o per la pena di morte e non stabiliscono criteri di esclusione per casi del genere. La LATer riguarda invece l’esportazione e il commercio all’estero di medicamenti che possono essere destinati all’esecuzione di esseri umani (art. 21 cpv. 1 lett. c e cpv. 1^bis). Secondo l’OAMed, ogni singolo caso di esportazione o commercio di determinati medicamenti all’estero deve essere approvato da Swissmedic. La lista di medicamenti pubblicata da Swissmedic tiene conto del diritto UE (allegato IV del regolamento anti-tortura dell’UE).

Dopo l’adozione della raccomandazione del Consiglio d’Europa sono state analizzate tre opzioni d’intervento per la Svizzera:

• mantenimento dello status quo: la Svizzera potrebbe semplicemente prendere atto della raccomandazione da essa appoggiata. Così facendo rischia però di scostarsi fortemente dalle direttive europee sia a livello di politica interna che esterna in un ambito che per l’economia svizzera riveste un’importanza marginale;

• revisione della legislazione in vigore (p. es. della LBDI o della LArm): il campo d’applicazione della LBDI si limita ai beni menzionati nei trattati internazionali e nei regimi di controllo delle esportazioni sovranazionali. Nella LBDI non sono previsti elenchi nazionali¹⁵. Un recepimento della raccomandazione del Consiglio d’Europa nella legge sul controllo dei beni a duplice impiego comporterebbe una modifica del campo d’applicazione e della natura della legge. Il campo d’applicazione della LArm comprendeva armi vietate e soggette all’obbligo di notifica o autorizzazione. Le attività disciplinate da questa legge non coincidono con quelle vietate e quelle soggette ad autorizzazione nel regolamento antitortura dell’UE. Nella legge sulle armi vengono recepite in primo luogo le disposizioni della legislazione sulle armi dell’UE (in virtù dell’art. 2 cpv. 3 e dell’art. 7 dell’Accordo di Schengen¹⁶);

• emanazione di una nuova legge: con l’emanazione di una nuova legge la Svizzera può ispirarsi al regolamento antitortura dell’UE, ovvero riprenderne i contenuti, disciplinare a livello giuridico importanti disposizioni e mutuarne gli elenchi dei beni tramite ordinanza. Adeguare i contenuti a quelli del regolamento anti-tortura dell’UE creerebbe condizioni di parità tra le aziende svizzere e quelle europee. Affinché tutti i beni soggetti a obbligo di autorizzazione che possono essere utilizzati per la tortura o la pena di morte vengano disciplinati dalla stessa legge, questa soluzione potrebbe servire a cancellare dalla LATer i medicamenti utilizzabili per la pena di morte e a integrarli nella nuova legge.

Il Consiglio federale è propenso all’elaborazione di una nuova legge.

1.4 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario nonché con le strategie del Consiglio federale

Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 29 gennaio 2020¹⁷ sul programma di legislatura 2019–2023 né nel decreto federale del 21 settembre 2020¹⁸ sul programma di legislatura 2015–2019. L’adozione della legge federale sul commercio degli strumenti di tortura (legge sugli strumenti di tortura, LSTor) recepisce la raccomandazione del Consiglio d’Europa.

8 RS 812.21

⁹La LATer parla di «giustiziare gli esseri umani», mentre la nuova LSTor cita esplicitamente la «pena di morte». La seconda si attiene alla

terminologia del regolamento europeo.

10 RS 812.212.1

¹¹Medicamenti utilizzabili per giustiziare esseri umani, ai sensi dell’art 21 LATer (swissmedic.ch)

¹²RS 514.54

13 RS 946.202

¹⁴RS 514.51

¹⁵L’allegato 5 dell’ordinanza sul controllo dei beni a duplice impiego (OBDI; RS 946.202.1) non trova la sua base giuridica nella LBDI ma nella

LArm e nella legge federale sugli esplosivi (LEspl, RS 941.41).

16 RS 0.362.31