Rapport explicatif

1.2 Nécessité d’agir et objectifs visés

La promotion du respect des droits de l’homme constitue en Suisse un mandat constitutionnel et légal. L’abolition de la peine de mort et la prévention de la torture sont en outre des objectifs concrets de la stratégie de politique extérieure 2020-2023 du Conseil fédéral (objectif 1.3). La Suisse a en outre adhéré à l’Alliance internationale en septembre 2017 et soutenu, en mars 2021, l’adoption de la recommandation du Conseil de l’Europe, dans le but de restreindre à l’échelle internationale, en collaboration avec les pays partageant les mêmes vues, le commerce des biens utilisés pour la torture. Le projet vise à adapter la législation nationale de la Suisse aux développements internationaux et aux règles de l’UE. Il serait choquant que la Suisse devienne un pays de contournement pour le commerce des biens utilisés pour la torture parce qu’elle ne s’est pas dotée de la réglementation nécessaire.

La recommandation susmentionnée du Conseil de l’Europe n’est aujourd’hui que partiellement appliquée en Suisse. Ainsi, l’art. 21, let. c, de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques (LPTh)⁸ interdit le commerce de médicaments à l’étranger à partir de la Suisse « s’il y a lieu de supposer qu’ils sont destinés à l’exécution d’êtres humains⁹». L’art. 50 de l’ordonnance du 14 novembre 2018 sur les autorisations dans le domaine des médicaments (OAMéd)¹⁰ fixe la procédure d’autorisation pour les médicaments susceptibles d’être utilisés pour l’exécution d’êtres humains. La liste des médicaments concernés est publiée par Swissmedic¹¹ et correspond aux listes figurant à l’annexe 2 de la recommandation du Conseil de l’Europe et à l’annexe IV du règlement anti-torture de l’UE.

La recommandation du Conseil de l’Europe prévoit toutefois également des réglementations pour d’autres biens, notamment ceux conçus uniquement pour infliger la peine capitale ou la torture et ceux ayant également d’autres utilisations pratiques. Le projet a pour but de créer la base légale permettant de contrôler et, si nécessaire, d’interdire le commerce de ces biens. Il sera ainsi possible d’empêcher la réalisation, depuis la Suisse, d’opérations interdites dans l’UE, ce qui aura un effet dissuasif.

1.3 Solutions étudiées et solution retenue

La Suisse n’a pas encore de loi sur le contrôle des biens utilisés en vue d’infliger la torture ou la peine capitale. Des lois sectorielles incluent certains biens entrant dans cette catégorie, comme la LPTh, la loi du 20 juin 1997 sur les armes (LArm)¹², la loi du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens (LCB)¹³ et la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre (LFMG)¹⁴. Certains des biens visés dans la réglementation anti-torture de l’UE (et, partant, dans la recommandation du Conseil de l’Europe), par exemple les substances irritantes, sont également mentionnés dans les lois susmentionnées (cf. commentaire de l’art. 12). Celles-ci ne couvrent toutefois pas l’utilisation de ces biens en vue d’infliger la torture ou la peine capitale et ne prévoient donc pas de critères de refus spécifiques à ces cas. En revanche, la LPTh règle l’exportation et le commerce à l’étranger à partir de la Suisse de médicaments pouvant être destinés à l’exécution d’êtres humains (art. 21, al. 1, let. c, et al. 1^bis, LPTh). En vertu de l’OAMéd, l’exportation ou le commerce à l’étranger de certains médicaments requiert dans tous les cas une autorisation de Swissmedic. La liste de médicaments publiée par Swissmedic tient compte du droit de l’UE (annexe IV du règlement anti-torture de l’UE).

Après l’adoption de la recommandation du Conseil de l’Europe, trois options ont été étudiées pour la Suisse :

 Maintien du statu quo : la Suisse pourrait se contenter de prendre acte de la recommandation du Conseil de l’Europe qu’elle soutient. Elle risque toutefois, tant sur le plan de la politique intérieure que sur celui de sa politique étrangère, de se profiler comme s’écartant très nettement des exigences légales applicables dans l’UE alors que le domaine a une importance économique marginale pour notre pays.

 Révision de la législation en vigueur (de la LCB ou de la LArm, p. ex.) : le champ d’application de la LCB se limite

aux biens qui font l’objet d’accords internationaux ou figurent sur des listes établies dans le cadre de régimes internationaux de contrôle à l’exportation. La LCB ne prévoit pas de listes nationales¹⁵. La mise en œuvre de la recommandation du Conseil de l’Europe dans la législation sur le contrôle des biens nécessiterait par conséquent une modification du champ d’application de la LCB et changerait ainsi la nature de cette loi. En ce qui concerne la LArm, son champ d’application porte tant sur les armes interdites que celles soumises à déclaration et à autorisation. Les activités qu’elle couvre ne correspondent toutefois pas aux activités interdites ou soumises à autorisation au titre du règlement anti-torture de l’UE. La LArm met surtout en œuvre en Suisse les dispositions de l’UE sur les armes (en vertu de l’art. 2, al. 3, et de l’art. 7 de l’accord d’association à Schengen du 26 octobre 2004¹⁶).

 Adoption d’une nouvelle loi : la Suisse peut adopter une nouvelle loi en s’appuyant sur le règlement anti-torture de l’UE, c’est-à-dire en reprenant sa teneur à l’échelon de la loi pour les dispositions importantes et à l’échelon de l’ordonnance pour les listes des biens. Les entreprises suisses devraient ainsi respecter les mêmes conditions que les entreprises de l’UE. Afin que tous les biens soumis à autorisation qui peuvent être utilisés en vue d’infliger la torture ou la peine capitale soient couverts par la même loi, il serait possible de supprimer de la LPTh les médicaments concernés et de les intégrer dans la nouvelle loi.

Le Conseil fédéral est favorable à la création d’une loi ad hoc.

8 RS 812.21

⁹La LPTh emploie l’expression « exécution d’êtres humains », tandis que la loi sur les biens utilisés pour la torture (LBT) emploie l’expression

« infliger la peine capitale », qui correspond à la formulation choisie dans le règlement anti-torture de l’UE.

10 RS 812.212.1

¹¹Médicaments pouvant être utilisés pour l’exécution d’êtres humains, en vertu de l’art. 21 LPTh (swissmedic.ch).

¹²RS 514.54

13 RS 946.202

¹⁴RS 514.51

¹⁵L’annexe 5 de l’ordonnance du 3 juin 2016 sur le contrôle des biens (OCB ; RS 946.202.1) ne se base pas sur la LCB, mais sur la LArm et la loi

du 25 mars 1977 sur les explosifs (LExpl ; RS 941.41).

16 RS 0.362.31