Erläuternder Bericht

1.2 Handlungsbedarf und Ziele

Der Einsatz für die Achtung der Menschenrechte ist in der Schweiz ein Verfassungs- und Gesetzesauftrag. Die Abschaffung der Todesstrafe sowie die Folterprävention sind zudem konkrete Ziele der Aussenpolitischen Strategie des Bundesrats 2020-2023 (Ziel 1.3.). Des Weiteren trat die Schweiz im September 2017 der Globalen Allianz bei und unterstützte im März 2021 die Verabschiedung der Empfehlung des Europarates, um gemeinsam mit gleichgesinnten Staaten den Handel mit Foltergütern auf internationaler Ebene einzuschränken. Mit dieser Vorlage soll nun auch die innerstaatliche Gesetzgebung an die internationalen Entwicklungen sowie an die Regeln der EU angeglichen werden. Es wäre stossend, wenn die Schweiz aufgrund fehlender Vorgaben als Ausweichstandort für Foltergüter genutzt werden würde.

Die oben genannte Europaratsempfehlung wird in der Schweiz bisher nur teilweise umgesetzt. So verbietet Artikel 21 Buchstabe c des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000⁸ (HMG) den Handel mit Arzneimitteln, «wenn davon auszugehen ist, dass sie für die Hinrichtung von Menschen⁹ bestimmt sind». In Artikel 50 der Arzneimittel-Bewilligungsverordnung¹⁰ (AMBV) werden die Bewilligungsverfahren für Arzneimittel festgehalten, welche zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendbar sind. Diese Güterlisten werden von Swissmedic publiziert¹¹ und entsprechen denjenigen, welche in Anhang 2 der Europaratsempfehlung und in Anhang IV der EU-Anti-Folter-Verordnung enthalten sind.

Die Europaratsempfehlung enthält darüber hinaus allerdings Regelungen für weitere Güter, namentlich solche, die nur zum Zweck der Todesstrafe oder der Folter verwendet werden können und solche, welche auch anderweitig zum Einsatz kommen können. Es ist das Ziel der vorliegenden Vorlage, eine gesetzliche Grundlage zu schaffen, um den Handel mit solchen Gütern zu kontrollieren und wo nötig zu verbieten. Damit können Geschäfte aus der Schweiz, die aus der EU nicht erlaubt wären, verhindert und damit ein dissuasiver Effekt erzielt werden.

1.3 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

In der Schweiz gibt es zurzeit kein nationales Gesetz über die Kontrolle von Gütern, die für Folter oder die Todesstrafe verwendet werden. Es gibt einige sektorale Gesetze, die gewisse Güter abdecken, nämlich das HMG, das Waffengesetz vom 20. Juni 1997¹² (WG), das Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember 1996¹³ (GKG) und das Kriegsmaterialgesetz¹⁴ (KMG). Einige der in der EU-Verordnung (und damit auch in der Europaratsempfehlung) aufgeführten Güter, wie z.B. Reizstoffe, sind auch in der genannten bestehenden Gesetzgebung aufgeführt (Siehe Ausführungen zu Artikel 12). Diese Gesetze decken jedoch nicht ab, ob die Güter zur Folter oder zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden und haben in diesem Fall keine entsprechenden Ablehnungskriterien. Das HMG hingegen betrifft die Ausfuhr von und den Handel mit Arzneimitteln aus der Schweiz ins Ausland, die zur Hinrichtung von Menschen bestimmt sein können (Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe c und Absatz 1^bis). Nach der Arzneimittel-Bewilligungsverordnung (AMBV) ist für die Ausfuhr oder den Handel mit bestimmten Arzneimitteln im Ausland in jedem Einzelfall eine Bewilligung von Swissmedic erforderlich. Die von Swissmedic veröffentlichte Liste von Arzneimittel berücksichtigt das EU-Recht (Anhang IV der EU-Anti-Folter-Verordnung).

Nach Verabschiedung der Europaratsempfehlung wurden drei Optionen für das weitere Vorgehen der Schweiz analysiert:

 Beibehaltung des Status Quo: Die Schweiz könnte die von ihr unterstützte Empfehlung des Europarates lediglich zur Kenntnis nehmen. Sie riskiert damit jedoch, sich sowohl innen- als auch aussenpolitisch in einem Bereich in klarer Abweichung zu den rechtlichen Vorgaben der EU zu profilieren, der für die Schweizer Wirtschaft von marginaler Bedeutung ist.

 Revision bestehender Gesetzgebung (z.B. des Güterkontrollgesetzes oder des Waffengesetzes): Der Geltungsbereich

des GKG beschränkt sich auf Güter, welche durch internationale Verträge und zwischenstaatliche Exportkontrollregime gelistet worden sind. Nationale Listungen sind im GKG grundsätzlich nicht vorgesehen¹⁵. Eine Umsetzung der Europaratsempfehlung in der Güterkontrollgesetzgebung würde damit eine Änderung des Geltungsbereiches dieses Gesetzes bedingen und die Natur des Gesetzes ändern. Demgegenüber umfasste der Anwendungsbereich des WG sowohl verbotene als auch melde- und bewilligungspflichtige Waffen. Die von diesem Gesetz erfassten Tätigkeiten decken sich nicht mit den verbotenen und bewilligungspflichtigen Tätigkeiten der EU-Anti-Folter-Verordnung. Im WG werden in erster Linie die Bestimmungen des EU-Waffenrechtes in der Schweiz umgesetzt (aufgrund von Artikel 2 Absatz 3 und Artikel 7 Schengen-Assoziierungsabkommen¹⁶).

 Erlass eines neuen Gesetzes: Mit dem Erlass eines neuen Gesetzes kann sich die Schweiz an der EU-Anti-Folter-Verordnung orientieren, d.h. diese inhaltlich übernehmen, indem sie wichtige Bestimmungen auf Gesetzesstufe regelt und die Güterlisten auf Verordnungsstufe übernimmt. Eine inhaltliche Anlehnung an die EU-Anti-Folter-Verordnung würde zwischen den Schweizer und EU-Unternehmen gleichlange Spiesse sicherstellen. Damit alle bewilligungspflichtigen Güter, die für die Folter oder die Todesstrafe verwendet werden können, von demselben Gesetz erfasst werden, könnten mit dieser Lösung Arzneimittel, die zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden können, im HMG gestrichen und in dieses Gesetz integriert werden.

Der Bundesrat spricht sich für die Ausarbeitung eines neuen Gesetzes aus.

8 SR 812.21

⁹Das HMG verwendet den Begriff «Hinrichtung von Menschen», während das neue FGG explizit den Begriff «Vollstreckung der Todesstrafe»

verwendet. Letzteres entspricht der Terminologie in der EU-Verordnung.

10 SR 812.212.1

¹¹Für Hinrichtungen von Menschen verwendbare Arzneimittel gemäss Art. 21 HMG (swissmedic.ch)

¹²SR 514.54

13 SR 946.202

¹⁴SR 514.51

¹⁵Anhang 5 zur Güterkontrollverordnung (GKV; SR 946.202.1) findet seine gesetzliche Grundlage denn auch nicht im GKG, sondern im WG und

im Sprengstoffgesetz (SprstG; SR 941.41).

16 SR 0.362.31