Rapporto esplicativo

Rapporto esplicativo concernente la legge federale sulla trasparenza delle persone giuridiche e sull’identificazione degli aventi economicamente diritto

Tribunale federale²²: se tali sanzioni non rappresentano più pene convenzionali pronunciate da associazioni di diritto privato ma rientrano ormai nell’ambito del diritto pubblico conformemente alla giurisprudenza futura del Tribunale federale, occorre adeguare di conseguenza l’attività normativa degli OAD, la loro competenza e il tipo di sanzioni pronunciate.

Secondo la legislazione vigente, gli intermediari finanziari secondo l’articolo 2 capoverso 3 LRD (settore cosiddetto «parabancario») devono affiliarsi a un OAD (cfr. art. 12 lett. c e art. 14 LRD), a sua volta riconosciuto e assoggettato alla vigilanza della Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) (art. 18 LRD). Gli OAD devono prevedere nei propri regolamenti sanzioni adeguate in caso di violazione da parte dei propri affiliati degli obblighi di diligenza di cui al capitolo 2 LRD (art. 25 cpv. 3 lett. c LRD).

In generale la forma costitutiva degli OAD è quella dell’associazione privata²³. L’attuale giurisprudenza ritiene che le sanzioni da essi pronunciate rientrino nell’ambito del diritto privato (pene convenzionali) e che abbiano come fondamento il regolamento dell’OAD interessato, anch’esso afferente al diritto privato²⁴. Il regolamento, che è vincolante per i membri degli OAD in virtù della loro appartenenza all’associazione, prevede in linea generale che la sanzione possa essere impugnata dinanzi a un tribunale arbitrale privato, la cui sentenza può, entro determinati limiti, essere sottoposta a revisione dalle autorità giudiziarie (cantonali e Tribunali federali).

Nel rapporto di gestione del 2021, il Tribunale federale ha richiamato l’attenzione del legislatore su uno dei propri decreti, che annuncia una probabile modifica di tale giurisprudenza²⁵: vista l’evoluzione della regolamentazione, il legislatore potrebbe ormai qualificare le sanzioni pronunciate dagli OAD come sanzioni di diritto pubblico. In effetti, oggi la lotta contro il riciclaggio di denaro è un compito essenzialmente pubblico, come evidenziato in particolare dal fatto che l’affiliazione a un OAD è diventata obbligatoria per gli intermediari finanziari secondo l’articolo 2 capoverso 3 LRD (art. 14 LRD) – a seguito dell’abolizione dello status di intermediario finanziario direttamente sottoposto (IFDS) alla vigilanza della FINMA, successiva all’entrata in vigore il 1° gennaio 2020 della legge del 15 giugno 2018²⁶ sugli istituti finanziari (LIsFi) – o dal fatto che la FINMA può imporre una modifica dei regolamenti degli OAD²⁷. Il Tribunale federale ha rilevato che le sanzioni di diritto pubblico devono disporre di una base legale formale sufficiente e che, date queste premesse, potrebbe imporsi un (ri)esame della regolamentazione legale del sistema delle sanzioni del diritto in materia di riciclaggio di denaro²⁸.

È auspicabile anticipare il cambiamento annunciato della giurisprudenza. Se le sanzioni pronunciate dagli OAD non dispongono di una base legale formale sufficiente, potrebbero essere sistematicamente contestate e quindi annullate dai tribunali competenti. La medesima sorte potrebbe toccare anche alle decisioni assunte dagli OAD, nella misura in cui si basano su un regolamento che attualmente rientra nell’ambito del diritto privato e fosse invece richiesta una base legale di diritto pubblico. Gli OAD sarebbero quindi sprovvisti di strumenti per sanzionare gli intermediari finanziari secondo l’articolo 2 capoverso 3 LRD in caso di violazione degli obblighi di cui al capitolo 2 LRD, il che genererebbe un’evidente lacuna nel dispositivo svizzero di lotta contro il riciclaggio di denaro.

Alla luce di quanto precede, l’avamprogetto prevede di modificare la base legale delle sanzioni pronunciate dagli OAD contro gli intermediari finanziari secondo l’articolo 2 capoverso 3 LRD e di trarre le conseguenze della loro qualificazione nell’ambito del diritto pubblico. In tal senso,