Erläuternder Bericht

2.6 Doppelfunktion der Kontrollstelle

Die Funktion der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei als „Selbstregulierungsorganisation“ gegenüber den direkt unterstellten Finanzintermediären einerseits und als Aufsichtsbehörde gegenüber den Selbstregulierungsorganisationen andererseits, hat zu Fragen Anlass gegeben. Befürchtet werden Ungleichbehandlungen zwischen direkt unterstellten Finanzintermediären und den einer Selbstregulierungsorganisation angeschlossenen Finanzintermediären. Die GPK-N forderte das EFD in ihrem Bericht vom 21. November 2003 auf, diese Doppelfunktion der Kontrollstelle zu hinterfragen.

Das Gesetz sieht die Kontrollstelle als „Auffangeinrichtung“ für Finanzintermediäre vor, welchen aufgrund ihrer Branchenzugehörigkeit oder ihrer Landessprache keine Selbstregulierungsorganisation entspricht. Zudem besteht damit für Finanzintermediäre, die kritisch gegenüber Selbstregulierungsorganisationen eingestellt sind, die Wahl, sich staatlich statt privatrechtlich überwachen zu lassen. Diese Wahlfreiheit für die Finanzintermediäre ist bereits in der Botschaft vom 17. Juni 1996 zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Botschaft zum GwG, BBl 1996 III 1101) zu Art. 14 Abs. 3 GwG explizit vorgesehen und betont die Gleichwertigkeit der Kontrollstelle als direkte Aufsichtsbehörde gegenüber den Selbstregulierungsorganisationen.

Der vollständige Verzicht auf die Kontrollstelle als Aufsichtsbehörde für direkt unterstellte Finanzintermediäre würde als logische Folge eine Aufnahmepflicht der Selbstregulierungsorganisationen bedingen. Es ginge nämlich nicht an, dass eine Tätigkeit im Finanzbereich nur ausgeübt werden könnte, wenn eine Selbstregulierungsorganisation gewillt wäre, die fragliche Person oder Unternehmung als Mitglied aufzunehmen. Es müsste daher ein Aufnahmezwang ins Gesetz aufgenommen werden, der jedoch von den Betroffenen wiederum als höchst unerwünscht betrachtet wird. Mit oder ohne Aufnahmepflicht entstünde zudem eine Machtpolarisierung der Selbstregulierungsorganisationen gegenüber den Finanzintermediären, die nur durch die Beibehaltung des heutigen Systems verhindert werden kann.

Die Vereinigungsfreiheit gewährleistet zudem in Art. 23 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101), dass niemand gezwungen werden darf, einer Vereinigung beizutreten oder anzugehören. Einschränkungen dieses Grundrechts bedürfen gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Zudem gilt das Prinzip der Verhältnismässigkeit. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz wurde im Geldwäschereigesetz für Anwälte und Notare vorgesehen, weil das Interesse an der strikten Wahrung des Berufsgeheimnisses höher gewertet wurde als die Vereinigungsfreiheit der Anwälte und Notare, die sich als Finanzintermediäre betätigen. Für eine weitergehende Einschränkung dieser Freiheit für alle Finanzintermediäre im Parabankenbereich gibt es jedoch keine überzeugenden Gründe, weshalb eine derartige Einschränkung verfassungswidrig wäre.

Eine Regelung, wonach eine Direktaufsicht nur zugelassen würde, wenn es dem Finanzintermediär nicht möglich oder zumutbar ist, sich einer Selbstregulierungsorganisation anzuschliessen, hätte ihrereseits unzumutbare Folgen für die Finanzintermediäre. Dies schon nur, weil die Selbstregulierungsorganisationen, als privatrechtliche Vereine, keine Aufnahmepflicht kennen. Ein Fi-