Erläuternder Bericht

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

1.1 Die Schaffung einer Verfassungsgrundlage für die allgemeine Volksinitiative

1.1.1 Ein erster Versuch zu Beginn der 90er Jahre: 87.224 Pa.Iv. Einführung der Einheitsinitiative

Das Instrument der allgemeinen Volksinitiative beschäftigt schon seit rund 30 Jahren alle diejenigen, welche sich mit Fragen der Volksrechts- und der Verfassungsreform auseinandersetzen. Vorschläge zur Einführung dieses Instruments finden sich bereits im Entwurf von 1977 der Expertenkommission für eine Totalrevision der Bundesverfassung sowie in der Modellstudie des EJPD von 1985 für eine neue Verfassung. Es wurde eine neue Form der Volksinitiative vorgeschlagen, bei der die Bundesversammlung bestimmt, auf welcher Rechtsetzungsstufe das Anliegen der Initianten verwirklicht werden soll. Als grosser Vorteil des Instruments wurde denn auch angeführt, dass dadurch die Bundesverfassung von „verfassungsunwürdiger“ Materie entlastet werden könne.

Ende der 80er Jahre wurde das Instrument auch Gegenstand der politischen Diskussion. Mit der am 4. Juni 1987 eingereichten parlamentarischen Initiative verlangte die SVP-Fraktion, dass ein Vorschlag auf eine Verfassungsänderung zu unterbreiten sei, welcher die Einführung der Einheitsinitiative vorsieht. Der Begriff „Einheitsinitiative“ wurde damals verwendet, weil das vorgeschlagene Instrument sowohl Verfassungs- wie auch Gesetzesinitiative sein sollte und die bisherigen verschiedenen Formen der Volksinitiative ersetzen sollte. Im Grundsatz hat dieses Anliegen den Nationalrat überzeugt: Die vorberatende Kommission beantragte mit 21:0 Stimmen bei einer Enthaltung, der Initiative Folge zu geben, allerdings unter dem Vorbehalt, dass neben dieser neuen Form der Initiative die bisherige Initiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs beibehalten wird. Der Rat folgte diesem Antrag am 13. März 1989 ohne Gegenstimme (Amtl. Bull. N 1989 408). Die Kommission wurde mit der Ausarbeitung der Verfassungsänderung beauftragt. Sie hat sich intensiv der Abklärung der Fragen gewidmet, welche sich bei Einführung der Einheitsinitiative stellen. Sie hat sich dabei auch von Verfassungsrechtlern und Politologen beraten lassen.

Das Resultat dieser Abklärungen war ernüchternd: „Abschliessend muss festgestellt werden, dass die Regelung der Einheitsinitiative im Rahmen der geltenden Bundesverfassung in jedem Fall sehr kompliziert [Hervorhebung im Original] ausfällt. Die Volksrechte sollten aber einfach zu handhaben und für jedermann verständlich sein. Die mit der Einheitsinitiative verbundenen Komplikationen dürften dem Verständnis der Bürgerinnen und Bürger für das politische Leben nicht förderlich sein (BBl 1991 III 863).“

Keine befriedigenden Lösungen fand die Kommission namentlich für die Bereinigung der Differenzen zwischen den Räten bei der Verwirklichung von Einheitsinitiativen, für den Rechtsschutz der Einheitsinitiative gegen eine Missachtung durch