Erläuternder Bericht

der Beratung der Volksrechtsreform die Problematik von sogenannten „Paketen“: Im Bemühen, das Gleichgewicht zwischen Ausbau der Volksrechte und Erhöhung der Hürden zu behalten, trat die intensive Auseinandersetzung mit den einzelnen Instrumenten und deren Problematik vielleicht etwas in den Hintergrund. Die Reform scheiterte schliesslich gerade am Anspruch, ein ausgewogenes Paket präsentieren zu wollen. In der Kommission des Nationalrates fand zwar die Ergänzung des Instrumentariums zuerst eine Mehrheit. Allerdings lehnte die Kommission die Erhöhung der Zahl der notwendigen Unterschriften für die Einreichung einer Initiative oder eines Referendums ab. In der Folge wollte ein Teil der Kommission die Ergänzung des Instrumentariums mit der allgemeinen Volksinitiative und dem fakultativen Verwaltungs- und Finanzreferendum nicht mehr unterstützen. Somit blieb an der Vorlage nicht mehr viel übrig, und die Kommission beantragte dem Rat schliesslich Nichteintreten. Der Nationalrat stimmte dem Nichteintretensantrag am 9. Juni 1999 mit 134:15 Stimmen zu (Amtl. Bull. N 1999 1029).

Dem Ständerat blieb in der Folge nicht viel anderes übrig, als diesem Nichteintretensantrag auch zuzustimmen. Allerdings unterbreitete die Verfassungskommission dem Rat eine parlamentarische Initiative (99.436), wonach eine Neubeurteilung der Volksrechte vorgenommen werden sollte. Der Ständerat stimmt dieser Initiative am 30. August 1999 mit 30:6 Stimmen zu (Amtl. Bull. S 1999 609ff.). Somit war das vom Bundesrat präsentierte Projekt zur Reform der Volksrechte zwar gestorben; es sollte jedoch ein Neuanfang unternommen werden.

1.1.3 Die parlamentarische Initiative der Verfassungskommission des Ständerates (99.436)

Die parlamentarische Initiative 99.436 verlangte, dass „die voraussichtlich mehrheitsfähigen Vorschläge in der gescheiterten Vorlage des Bundesrates vom 20. November 1996 wieder aufgenommen werden und damit gewisse Mängel in der heutigen Ausgestaltung und Handhabung der Volksrechte behoben werden“.

Die Subkommission „Volksrechte“, bestehend aus Mitgliedern der Staatspolitischen Kommissionen (SPK) beider Räte, welche die neue Vorlage ausarbeitete, sprach sich gegen die Erhöhung der Unterschriftenzahlen und für eine „Verfeinerung des Instrumentariums“ aus. Als ein Element dieser Verfeinerung erachtete sie die allgemeine Volksinitiative. Diese fand relativ unbestritten Eingang in die neue Vorlage zur Reform der Volksrechte und stellte hier sogar ein Hauptelement dar – nicht zuletzt in Ermangelung anderer mehrheitsfähiger Reformvorschläge.

Im Vergleich zu den ersten Versuchen zur Umsetzung des Anliegens im Rahmen der Initiative 87.224 war der nun vorliegende Vorschlag weiter entwickelt worden: Nun war klar, dass eine allgemeine Volksinitiative nur in der Form der allgemeinen Anregung präsentiert werden kann, dass mit ihr nur Verfassungs- und Gesetzesänderungen, jedoch keine Änderungen von Einzelakten verlangt werden können, dass die Bundesversammlung den Vorschlag der Initianten ausformulieren muss, um ihm einen Gegenvorschlag gegenüberstellen zu können, und dass eine Beschwerdemöglichkeit ans Bundesgericht bestehen muss. Allerdings wurde der Vorschlag vorerst nur auf Verfassungsebene ausgearbeitet. Es fand auch keine Diskussion darüber statt, welche Probleme sich bei der Ausführungsgesetzgebung stellen könnten.