Erläuternder Bericht

die Bundesversammlung und für die Ausgestaltung der Gegenentwürfe zu Einheitsinitiativen.

Schliesslich fiel auch die Wirkungsprognose der Kommission negativ aus. Die Kommission stellte fest, dass sich die Initiative in Form des ausgearbeiten Entwurfs grosser Beliebtheit erfreue, während die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung offenkundig kein attraktives Instrument darstelle: „Daraus kann geschlossen werden, dass eine Form der Einheitsinitiative, die der Bundesversammlung relativ grossen Spielraum bei der Umsetzung in definitive Erlasse gewährt, voraussichtlich ebenfalls auf wenig Interesse stossen würde (BBl 1991 III 862).“

Die Kommission beantragte deshalb dem Rat mit Bericht vom 20. Juni 1991 mit 13:6 Stimmen, die Initiative abzuschreiben. Der Rat folgte ihr am 23. September 1991 mit 64:41 Stimmen (Amtl. Bull. N 1991 1617).

1.1.2 Ein erneuter Versuch im Rahmen der Vorlage Reform der Bundesverfassung (96.091)

Trotz dieser eindeutigen Befunde der nationalrätlichen Kommission bezüglich der Umsetzbarkeit der Einheitsinitiative tauchte das Instrument wenige Jahre später wieder auf in der Vorlage für eine Reform der Bundesverfassung (96.091). Im Rahmen dieser Vorlage schlug der Bundesrat ein Reformpaket „Volksrechte“ vor. Dieses Paket sollte nach Ansicht des Bundesrates ein ausgeglichenes „Ganzes“ darstellen, indem ein neues Gleichgewicht gesucht werden sollte zwischen einer Verfeinerung der Instrumente und einer Erhöhung der Hürden für deren Gebrauch. Eine höhere Hürde sollte die Erhöhung der erforderlichen Unterschriftenzahlen für die Lancierung von Volksinitiativen und Referenden darstellen. Als ein Element zur „Verfeinerung“ wurde die Einführung der allgemeinen Volksinitiative vorgeschlagen. Gemäss Vorschlag des Bundesrates sollten 100'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone in Form einer allgemeinen Anregung die Annahme oder Aufhebung von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen verlangen können. Ist die Bundesversammlung mit der Initiative einverstanden, so arbeitet sie eine entsprechende Vorlage aus. Lehnt die Bundesversammlung die Initiative ab, so muss die Initiative zuerst in der Volksabstimmung angenommen werden, bevor die Bundesversammlung die entsprechende Umsetzung ausarbeiten muss.

In seiner Botschaft pries der Bundesrat die allgemeine Volksinitiative als sehr anpassungsfähiges Instrument, welches wesentliche Vorteile aufweist. Er verwies insbesondere auf den Beitrag der allgemeinen Volksinitative zur Wahrung der inneren Konsistenz der Rechtsordnung, auf den grösseren Spielraum, welcher der Bundesversammlung bei der allgemeinen Volksinitiative im Gegensatz zur ausformulierten Initiative zukommt, und auf die Funktion eines nachträglichen Gesetzesreferendums, welche die allgemeinen Volksinitiative ebenfalls übernehmen könnte (BBl 1997 I 457). Um die allgemeine Volksinitiative für die Bürgerinnen und Bürger attraktiv zu machen, sollten für deren Einreichung nur 100'000 Unterschriften nötig sein, während für die Einreichung einer ausformulierten Initiative gemäss Vorschlag des Bundesrates neu 150'000 Unterschriften verlangt werden sollten.

Die allgemeine Volksinitiative wurde in den Verfassungskommissionen der eidenössischen Räte grundsätzlich positiv aufgenommen. Allerdings zeigte sich bei